陈刚：政府服务是互动共创价值的过程

在30余年改革开放推进经济高速发展的前提下，中国人民基本解决了温饱问题，在奔向“小康社会”的进程中，人们对服务的需求越来越旺盛。政府服务作为社会公共需求品，在今天调整经济结构、改善民生、扩大内需、增加就业、社会管理创新的新形势下显得格外重要。然而什么是服务？什么是政府服务?其范围如何划分? 怎样做好服务？这些服务的基本问题需要明确解答，只有弄明白服务的本质，才能全面认识服务业发展的新特点和发展中出现的新业态，并探索服务类政府采购工作的方式方法和模式路径。

1. 服务是不同于农业和工业的新兴产业

当今的国民经济主要分为农业、工业和服务业3大产业。农业是人类和土地发生经济关系的活动；工业是人类加工半成品的产业活动；而服务业则是人与人之间发生的社会和经济活动。政府提供的公共服务就是一群（个）官员和一群（个）百姓在一起共同就社会生活和经济活动中发生的问题寻求答案和解决方案的过程。不同于农业，一方是活跃的人，一方则是“死”的土地；也不同于工业，一方是人，另一方则是有固定形状的产品；服务的供应者和服务的对象都是鲜活的人。这里借用初等数学的知识来进一步解释服务业与工农业之间的差别，如果说农业和工业活动是人们分别在解一个多元（人）一次（土地或产品）方程的话，那么服务业则是要解一个N元（人）N次（人）方程。由此可以看到服务业的复杂性、不确定性和开放性。整个人类目前对人自身（生理和心理）的认识过于肤浅，远远不如对自然界现象的研究，从这个意义上讲，服务业是人类的一个新兴产业。

总体来看，服务业具有以下的共同特点：

1.无形性。服务以无形的方式提供。艺术家的音乐、美术、电影都是无形的；政府遵照书面的制度、法规管理人群；教育通过沟通交流传播无形知识；医生问诊号脉没有给病人增加任何物质；电信提供的软件和通信网络，都没有为服务对象——客户创造任何有形的物质产品，但是客户获取了所需要的感受（服务）。

2.即时性。不同于货物和制造业工程，服务可以从时空上与终端客户隔绝开来生产，比如iPhone产品是在中国昆山和东莞为远在欧美的客户组装而成的，波音飞机是在美国制造为全世界各地的客户享用。而服务的生产和消费过程是同时进行的，比如，人们从进入餐馆大门起就接受服务，离开后服务结束；听音乐会也是边演奏边享受。

3.服务不可存储。例如医疗服务，医生对患者病情的诊断，以及打针、吃药的治疗服务不可存留——治好或没治好患者的疾病只是一个治疗过程，无法一劳永逸，下次有病还要重复类似的服务过程。由于无法存储，服务往往是主客之间周而复始的重复过程。

4.服务需求的动态性。网络上电子商务的服务是卖家为买家不断的需求提供合适的产品和服务过程——今天年轻人需要的是送情人的钻戒，过几个月可能就是为结婚准备的婚纱和婚庆需求，再下来则可能是准妈妈需要的特型衣服等等。由此可以看出，在一段时间内服务目标是固定和明确的，然而人类对各类服务的需求是无止境的。

5.服务是在主客双方不断互动中进行的过程。由于服务的即时性，决定了服务在供应方和消费方之间不断互动中获取反馈和持续改进。听讲演、上课如此，文化艺术的演出服务也是演员和观众之间在鼓掌、欢呼、笑声和喧闹的互动中进行。

6.服务很难在事前定价。服务的目标是满足客户的感知，只有服务实施完成后才能得知的价值，事前很难定价。例如，心理咨询是一个新兴服务内容，针对不同客户的心理状态，心理咨询师提出不同的解决方案，需要客户遵循心理咨询师的建议自己进行调适，这样的服务非常难于定价，只有相对比较，或双方协商议价。

2. 服务的目标是人所感知的满意度

当今人们热议的国民幸福感实际上就是个人衡量经济、政治、社会生活的满意度，不断提升人民的满意度就是政府服务的主要奋斗目标。服务是满足人类较高层次的精神和心理需求，即是满足人们的幸福感，反映为一种感知的心理活动。关于服务需求的产生和由来，按照马斯洛的理论，人类价值体系存在两类不同的需要，一类是人类的本能，称为低级需要和生理需要。一类是随生物进化而逐渐显现的潜能或需要，称为高级需要。这些需要又可以分为5种不同层次。简单地可以分为：生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求5类，依次由较低层次到较高层次。

但在不同阶段表现出来的各种需要的迫切程度是不同的。人最迫切的需要才是激励人行动的主要原因和动力。在食物短缺、物质条件贫乏的时期，人们的迫切需要就是获取食物，不受冻，有地方居住。

低层次的需要基本得到满足以后，它的激励作用就会降低，其优势地位将不再保持下去，高层次的需要会取代它成为推动行为的主要原因。今天的中国正处于奔向小康的时期，人们不再愁吃忧暖，需求的层次在人们的无意识中上升、提高。物质需求不再受到人们迫切地追逐，取而代之的是更加关注个人的社会地位、人际交往，文化娱乐，随之而来的精神和心理需求大大增加，服务产业顺应市场而发展。这也可以认为人民对政府服务的需求从来没有像今天这样的渴望。

政府服务的方方面面都涉及人民生活的质量不断提升。人们对社会稳定、和平安全的环境要求就是政府治安服务的重要内容；无论是城市居民、还是进城农民工的经济、社会地位的改善又与政府社会管理的服务息息相关；食品的安全无虞、房地产的价格合理、交通运输的便捷畅通都是政府为人民生活衣食住行把关的监督服务；文化创意事业的发展是政府提高国民道德修养、文化水准和生活质量的重要服务指标。总之，人民生活越富裕，需求越高涨，政府服务只有越完善越细致，才能保证人民的满意。

3. 政府服务需减低成本,提高效率和满意度

政府公共服务的属性在于它的公共性、普惠性和社会公平。公共服务的范围比较广，根据经济社会发展的水平高低和政府建设的能力大小而定，服务基本内容包括教育、卫生、文化等社会事业，也包括交通、通信等公共产品和公用设施建设，还包括解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的社会就业、社会分配、社会保障、社会福利、社会秩序等公共制度建设。这些服务产品和公共服务的提供，是政府调控城乡之间、地区之间、社会成员之间收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的制度性手段和机制。在现阶段，政府服务要按照逐步提高惠及全民公共服务满意度的要求，既要不断增加公共服务的总量，又要用好纳税人的财政费用, 利用第三方外包专业机构向社会提供更多更好的公共服务。

政府公共服务具有非常鲜明的专业化、知识化、高技术应用的特点，特别是信息社会，服务业比较制造业更注重专业化的分工合作。促进这种合作行为的方法就是将关系、社交和契约持续深化，第三方专业管理，即应运而生的服务外包，就是当今社会组织分工的主要形式。

4. 几种典型的政府服务采购

1.信息技术领域（ITO）

随着政府对信息化建设投入的不断加大，信息化建设采购成为政府采购的重要部分。由于信息系统比较复杂，政府部门很难也没有必要自身储备太多的专业人员来维护，因此，将信息系统的维护、服务等工作外包给专业公司是政府部门现实的选择。

政府部门信息技术的服务，从内容来看主要有以下几种：

（1）IT资源整体外包：为政府部门提供全套的IT系统规划、采购、实施、运维、咨询和培训等整体服务。

（2）单项IT技术外包：政府有选择地把某些IT问题，如网络建设、硬件设备维护、单项软件开发等外包给专业公司去做。

（3）维护外包：政府把已建好业务系统的维护服务外包出去，以享受专业技术力量的服务。

（4）除了上述这些相对传统的外包内容，电子政务外包还应包括项目的规划、方案设计、合作伙伴的确定、培训等内容。

2.业务流程领域（BPO）

业务流程外包是指政府组织将基于IT技术之上的业务环节委托给专业服务公司，由其依照服务程度协议的请求进行管理、经营和维护，其中包含后勤管理外包、人力资源外包、呼叫中心服务等。

（1）政府后勤管理外包

政府后勤外包是指：为了降低政府后勤业务经营成本、提高后勤服务效率、增强后勤业务专业化水平与程度、适应政府后勤社会化改革大的方向、促使政府后勤服务更好地支撑政务工作的发展等而采用的，将原来由政府内部组织或部门提供的后勤服务（公车管理、维修、印刷、餐饮等）交由社会专业组织，以期建立新型、高效、灵活的政府后勤保障服务体系的行为。 　　

（2）政府人力资源管理外包

我国的政府人力资源管理的内容可以概括为:人力资源规划,包括岗位职责分析、职位分类等;人力资源的获取,主要指对公务员进行录用和配置；人力资源的维持与开发、维持包括对公务员的工资、薪酬等各方面的保证,开发主要指通过绩效管理和考核, 对公务员进行培训或进修,提高公务员的素质,进一步发挥自身的潜能。通过第三方契约性服务外包也可以从制度设计和流程管理上增加客观性、公正性和透明度。

（3）呼叫中心外包

设立政务呼叫中心，对解决市民关心的热点、难点问题，提高行政效率有着不可估量的有效作用。呼叫中心能为政府部门解决的问题有：为市民提供7*24小时的咨询解答；悉心受理市民的投诉、申请、建议；为政府机关开展有关代收、代审、代办业务；科学分配和传递信息，对问题实行跟踪督促；设置警戒提示，对工作问题处理实行闭环式管理。通过对市民提出的咨询、投诉的情况进行分析，按政府事先决定的等级、类别，自动生成各种汇总表格，或形成调查报告。按政府和领导的要求，提供日、周、月报表和信息分析，用数据说话，便于对比，提供决策支持。

 　　
3.知识流程领域（KPO）

KPO是知识流程外包的英文缩写。KPO是为客户需求提出的研究解决方案，工作方式主要是通过多种途径来获取信息，并经过即时、综合的分析研究，最终将成果呈现给客户，作为决策的借鉴。KPO的流程可以简单归纳为：获取数据——进行研究、加工——服务于客户。KPO是知识密集型劳动，具有较高的服务价值。

（1）数据的挖掘和处理外包

随着政府部门的信息化建设，业务系统日趋完善，同时有些新的问题也逐渐显露：对于业务系统数据的分析相对滞后。业务系统沉淀的大量数据，是社会经济活动的数字化记录，是可以重复利用的特殊非物质财富，是我们不可缺少的决策依据，数据资源的开发应用是政府科学化、精细化管理的重要手段。尤其是海量数据的采集、积累、存储，比如人口调查、计划生育等需要巨大的数据库工作，需要市场调研，需要专门的人员来处理数据。

（2）信息和数据分析外包

在现代科学技术条件下，公共政策分析、信息技术分析和数据分析的日趋成熟，在加强精细化科学化管理需求推动下，政府机构越来越多注重运用技术分析手段对数据进行深度分析，对决策进行评估。在欧美国家，由于有重视市政研究和数据分析的传统，其政府决策方案的制定或评估，多以统计数据和技术分析作为专业支持。政府完全可以依据技术分析进行“理性决策”和“最优决策”，所谓完全理性决策，就是一种崇尚专业技术咨询的理性模式。

（3）战略、政策、咨询服务外包

在发达国家中，政府借助“外脑”的专业技术分析，借助智囊机构的咨询建议进行决策，似已成为时尚。如世界著名的美国兰德公司和日本野村综合研究所，常常接受政府机构的委托提供决策建议。（作者系北京服务外包企业协会首席服务学家）