如何完善顶层设计

【聚焦电子档案】

如何完善顶层设计

——政府采购电子档案信息安全措施域外经验介绍（三）

■ 连文怡

政府采购电子档案不是IT工具的副产品，而应成为采购行为规范性与公共权力合法性的重要凭证。顶层设计的目标，应不止于优化存储或防止数据丢失，而在于构建“可归责、可审计、可信任”的政府采购治理机制，使每一份记录都具有制度证明力，每一项操作都经得起程序与法律的双重检验。

“技术+管理+法律”的系统整合框架

强化政府采购电子档案系统的顶层设计，不仅要从技术建设出发，更应构建一个“技术+管理+法律”三位一体的治理架构。这一架构需覆盖制度规划、职责划分、生命周期管控和法律约束四个维度，旨在打破信息孤岛、提升治理协同性，并确保制度在技术更新和法律责任上的可持续性。

在技术层面，系统设计应当从架构源头就嵌入安全与可追溯性逻辑，而非“事后补丁”。比如，采用加密存储与传输机制、实施基于角色的访问控制、启用自动化日志记录与完整性校验（如哈希校验）、实现标准化的元数据生成与格式迁移功能，并通过灾难恢复与容灾备份机制保障系统韧性。此外，应优先采用开放格式（如PDF/A）和互操作元数据标准，避免未来迁移障碍。在系统采购与开发中，应当引入技术合规性测试作为验收条件。

在管理层面，制度设计必须打破“只管归档、不管使用”的旧有模式，建立贯穿文件“生成—分类—归档—使用—移交—销毁”的全过程管理机制，并明确各阶段责任主体。例如，由信息技术部门负责系统搭建与加密策略，由档案管理人员负责分类、元数据与保管期限设定，由安全管理人员负责访问权限与事件响应，由审计人员负责可追溯性监督与合规检查。同时，应设立跨部门的电子档案治理协调机制或档案治理委员会，将采购、信息化、法务、审计等部门纳入联合决策体系，用以处理系统设计、应急响应、技术更新与供应商合规等跨职能事务。具体来说，以省级财政厅或采购中心为档案系统责任主体，建立跨部门档案治理协调机制；实行档案管理员责任制，明确记录生成人、归档人、审查人。

在法律层面，电子档案治理应有明确的法律依据与制度支撑，而不仅仅依赖行政命令或技术指南。比如，通过专门立法或在《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国档案法》中增设专章，确立政府采购电子档案的法律地位、结构要素与基本义务。具体可规定：何为采购档案的法定构成要素；哪些行为必须留痕；电子档案应保存多长时间；电子归档与纸质归档的法律效力是否等同；哪些情况必须强制加密或设限；归档系统的认证标准与责任审计机制由谁负责等。此外，应明确电子档案不仅具备行政证明力，而且具备一定的法律证据效力，可直接用于监督、问责、诉讼。

不同阶段下的职责分配与协调机制设计

在设计整个政府采购电子档案系统时，笔者认为，不同阶段应由不同主体负责、不同机制支撑，形成连续且互为支撑的治理链条。例如，在系统设计与采购阶段，应由法务顾问与采购人员共同参与系统招标、风险评估与合规性设计；在系统实施阶段，技术集成商与安全责任人应负责数据迁移、权限配置与平台上线前的合规测试；在日常运维阶段，一线用户与档案员应按标准录入元数据、执行归档规则，而有关部门则负责持续监控访问行为、分析异常模式；在存续与迁移阶段，应由档案部门与技术团队协同制定格式迁移计划、保留元数据与保真日志；在销毁、移交或审计阶段，则应由法务人员、审计人员等联合监督销毁过程，确保所有数据留痕、审计合规、不可逆删除并出具证明报告。

具体建议

一是强化元数据主权意识。每一条政府采购电子档案都应附带结构化、标准化元数据，涵盖文件来源、生成时间、修改记录、访问日志等，使档案本身具有法律上的“数字血统”，可用于后续行政复议或反腐调查。系统应自动记录每个行为并加盖时间戳与数字签章，形成可供司法采信的审计链。

二是将档案治理写入采购制度。这意味着在采购电子系统时，必须将安全加密、生命周期管理、供应商信息主权、数据可携性等要素纳入招标评分标准，防止系统建设本身成为“数据孤岛”。制定采购档案风险评估与分类管理规范，即按照“涉密性—敏感性—时间跨度”三类维度，对采购档案进行分级分类处理。比如，一级档案（涉国家安全/军工/情报采购）要求高强度加密、双重认证、封闭存储；二级档案（涉财政资金、重大项目）要求限期保留、敏感字段打码展示；三级档案（一般项目）要求公开透明、平台调用支持。

三是构建“内嵌韧性”的系统架构。系统应具备冗余备份机制、异地恢复能力、加密校验功能与自动告警机制，确保即便遭遇突发事件也能快速恢复，保障数据资产不受损失。

四是设立“法律—技术联合审计机制”。档案系统的安全性与合规性不仅是技术问题，也是法律问题。比如，可周期性审查档案归档行为是否与采购程序同步、是否存在人为遮蔽与跳档现象等。

（作者系华东政法大学助理研究员）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。