国际竞争中性规则下我国政府采购的改革路径与法律应对

【对标国际高标准经贸规则】

国际竞争中性规则下我国政府采购的改革路径与法律应对

■ 胡海涛 张亮

我国政府采购正处在深化改革的关键时期，面对国际竞争中性规则的挑战和国内高质量发展的要求，推进以竞争中性为导向的改革已成为必然选择。

国际竞争中性规则的核心要义与法律特征

竞争中性原则的核心理念是消除政府采购活动中因企业所有制、国籍或规模等因素造成的不公平竞争现象，确保所有市场主体能够平等参与政府采购。其本质是通过法律规则约束政府采购行为，防止公共权力扭曲市场竞争机制，从而提高政府采购效率和经济效能。

从法律视角看，竞争中性原则在国际规则体系中呈现出多层次、多样化的特点。在世界贸易组织框架下的《政府采购协定》中，竞争中性体现为非歧视原则和透明度原则，即要求缔约方对另一方的产品、服务和供应商提供不低于本国产品的待遇，并通过公开透明的采购程序保证公平竞争。对于《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》这类新型自由贸易协定，竞争中性原则进一步延伸至国有企业规制领域，即要求缔约方确保国有企业基于商业考虑进行采购决策，不得因其与政府的联系而获得不公平竞争优势。上述国际规则共同搭建起竞争中性原则的多元法律架构，成为各国推进政府采购制度改革时的国际法参照依据。

近年来，我国越来越重视竞争中性原则的贯彻与实施。从“要按照竞争中性原则，在招投标、用地等方面，对各类所有制企业和大中小企业一视同仁”，到“要按照竞争中性原则一视同仁、公平地对待所有外商投资”，这表明我国在“企业所有制”和“企业国籍”两个层面上贯彻竞争中性原则，赋予竞争中性更为丰富的含义。

在笔者看来，我国推行的竞争中性原则主要涵盖四个方面内容：一是国家作为出资人的相关公权力相分离；二是国有企业按照战略目标和性质不同进行分类；三是公益类国有企业特殊职责的规范；四是构建国企与民企公平竞争环境。

我国政府采购制度与竞争中性要求的差距

——立法理念与制度框架不兼容。当前，我国采购法律体系以《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）与《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）为基础框架。这种双轨运行模式与国际通行的竞争中性规则存在明显分歧，原因在于两法在适用范围、监管机构和工作机制上存在交叉重叠，缺乏统一规范。此外，现行立法强调程序合规性而非市场竞争效应，在强调采购程序规范的同时，可能会忽略对市场公平竞争环境的实质性保护。

立法理念的不同是导致制度设计出现缺陷的根本原因。在制度设计环节，现行《政府采购法》将关注点主要放在财政性资金使用的规范与廉洁上，与竞争中性原则所强调的市场中心主义存在一定的差距。竞争中性原则要求政府采购应以创造公平竞争环境为目标，借助公平竞争让市场效率与创新能力得到提升。而我国现行制度则更注重行政管控力度与程序合规性。

——实施机制与公平竞争要求存在差距。国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（以下简称《三年行动方案》）明确指出，当前政府采购领域存在“采购人设置差别歧视条款、采购代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标”等四类突出问题。这些问题暴露出我国政府采购在实施层面与竞争中性要求存在差距。

差别歧视条款被视为阻碍竞争中性原则实施的障碍。实践中，部分采购人通常会借助不合理的资格条件或评审标准为特定供应商提供隐性便利。比如，有些将特定行政区域业绩作为供应商入围的硬性要求，或额外增设与采购项目无关的资质证书门槛；有些甚至会提出明显超出项目实际需要的注册资本与生产规模条件。这类行为都直接违背了竞争中性原则的核心要求。

地方保护与行业垄断也是削弱竞争中性实施成效的关键因素。实践中，部分地方仍通过各种手段变相设立壁垒，限制外地企业自由参与本地政府采购活动。这种做法与竞争中性原则所要求的“破除地方保护、区域保护及行业保护，对本地与外地企业一视同仁”形成直接冲突。

——监管机制有待进一步完善。尽管相关部门对招标采购均拥有监管职权，但缺乏有效的协同机制，既容易出现监管空白地带，又会导致执法标准不统一。当前，监管手段偏重事前审批，对事中动态监管与事后效果评估的重视程度还不够。

信用监管机制作为新型监管手段在政府采购领域的应用尚未成熟。虽然《三年行动方案》提出要“健全供应商、采购代理机构、评审专家严重违法失信行为信用记录归集和发布机制”，但在实际操作中仍存在信用评价标准不统一、信息共享程度低、联合惩戒力度薄弱等问题。

我国政府采购制度的改革路径与法律应对

——构建公平采购法律体系。笔者认为，应大力推动《政府采购法》与《招标投标法》协调统一，解决两部法律并行带来的规则矛盾与监管空白。在立法层面，建议明确将竞争中性原则确立为政府采购的基本原则，并在具体制度设计中落实这一原则。比如，在《政府采购法》修订中明确规定，“政府采购活动应当遵循竞争中性原则，对不同所有制、不同组织形式的供应商平等对待，不得设置任何形式的差别待遇或者歧视性条件。”同时，应当完善政府采购政策功能的实施机制，确保支持中小企业、实现绿色发展、鼓励科技创新等政策目标通过竞争中性方式实现。

构建公平采购法律体系，还需将政府采购本国产品标准体系纳入其中。《三年行动方案》提出，要“制定政府采购本国产品标准，逐步形成本国产品标准体系，确保不同所有制企业在中国境内生产的产品平等参与政府采购活动。”笔者认为，构建这一标准体系，应当遵循国际通行规则，科学界定本国产品的认定标准，为所有在中国境内注册的企业提供平等竞争机会，避免歧视性采购政策。

——完善采购实施机制。落实竞争中性原则需要完善政府采购实施机制，确保公平竞争理念贯穿于采购全过程。要着力优化采购需求管理机制，制定科学合理的需求界定标准，完善采购文件的标准化模板。需求标准应当遵循竞争中性原则，避免指向特定供应商或特定采购方案。

此外，还可借助信息科技工具，推进政府采购全流程电子化。电子化采购平台应当实现“一地注册、全国通用”，从而避免地方保护。通过线上开展政府采购活动，相关部门可及时发现和预警串通投标、设置歧视性条款等违法行为，提高采购活动的透明度。

——进一步完善监管制度。建立健全以公平竞争审查为核心的事前监管机制，并详细制定多项审查标准。公平竞争审查应当覆盖所有政府采购政策文件和项目方案，从源头上防止限制竞争。加强常态化行政执法检查，对违法行为形成有效震慑。探索建立部门协同、央地联动、社会参与的工作机制，针对违法违规行为持续开展专项整治。

（作者单位：河北经贸大学法学院）

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