破解“价格内卷”

【破解异常低价中标探讨】

破解“价格内卷”

——从需求端和审查阶段谈异常低价投标（响应）审查

■ 雍秦权

   日前，为促进政府采购公平竞争，持续优化政府采购营商环境，推进优质优价采购，财政部决定在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作，于2024年12月18日出台《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》是我国首个针对政府采购异常低价问题的专项性规范文件，对于化解政府采购领域“价格内卷”无疑是“及时雨”“金钥匙”，能够有效解决政府采购领域“价格内卷”问题。

需求端严防——采购人应当科学合理开展采购活动

在政府采购实践中，一些供应商会选择前期低价中标，中标后利用合同中的模糊条款，通过签订补充合同等方式进行收费，以弥补损失。也有一些供应商，会以工作量超出预期等方式向采购人索要额外的费用。甚至有一些供应商低价中标后，通过故意拖延服务或者制造纠纷，迫使采购人接受更高的费用。为避免这些问题的出现，笔者认为，需要采购人尊重行业客观规律，意识到“价格内卷”的危害性，通过科学合理的方法来开展采购活动。

《通知》从采购需求、合理分包、报价评分三个方面切入，对采购人如何科学合理开展采购前期准备工作，进行了明确要求。

在采购需求方面，《通知》要求，采购人应当根据实际工作需要、综合考虑项目历史成交信息与市场调查情况，形成科学、完整、清晰的采购需求，合理设定最高限价，为供应商竞争报价提供基础。在实践中，采购需求的确定需要按照《政府采购需求管理办法》严格执行，一些重大项目需要开展需求调查。为了更加科学合理地定价，或许可以考虑建立全国政府采购数据资源库，支持同类项目价格比对，利用人工智能对价格信息进行比对分析，确保数据权威、真实可信。

对于采购项目的分类分包，《通知》要求采购人要考虑技术、成本效益、促进竞争等因素，按照专业类型和专业领域进行合理分类分包。在实践中，合理分包可以从横向和纵向两个角度去考量，比如将医疗设备采购分为影像设备、检验设备来分包，再如将项目按照设计、施工、运维阶段进行分包。

对于信息化建设、耗材使用量大的仪器设备等采购项目，在实践中属于“价格内卷”的重灾区，《通知》鼓励供应商对约定期限内的后续专用耗材、升级服务费用等全生命周期成本进行报价，这实际上也是鼓励采购人在对报价进行评分时，将此作为评审考虑的因素，即未来在制定具体的报价评分标准时，采购人可以将全生命周期报价明确列入报价评分标准中。

审查中严控——评审委员会异常低价投标（响应）审查制度

《通知》在政府采购领域首次设立异常低价投标（响应）审查制度，从异常低价投标（响应）审查的启动条件、审查程序、审查主体责任等方面展开，提出了明确要求。

——异常低价投标（响应）审查启动条件。异常低价投标（响应）审查的主体为政府采购活动中的评审委员会，《通知》明确三种情况，由评审委员会启动异常低价投标（响应）的审查程序：投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50%的；投标（响应）报价低于通过符合性审查且报价次低供应商投标（响应）报价50%的；投标（响应）报价低于采购项目最高限价45%的。其中，条件中的“符合性审查”是指由评审委员会审查供应商投标的商务、技术、服务等内容是否符合招标文件的要求。也就是说，对异常低价投标的审查仅是对通过符合性审查的供应商进行。

《通知》明确，异常低价投标（响应）审查主体系评审委员会，在审查认定工作中的具体计算工作也应当由评审委员会执行。笔者认为，因异常低价投标（响应） 审查是对通过符合性审查的供应商进行，并非开展资格审查，采购人或代理机构没有权利也不能替代评审委员会对报价进行计算和确认。为了确保评审委员会的判断客观准确，相关行业的数据也不应当由采购人或代理机构提供。

除了直接通过数值计算来确定是否启动异常低价投标（响应）审查程序，《通知》也设立了兜底规定，即“其他评审委员会认为供应商报价过低，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的情形。”在实践中，不同行业对低价的判断标准定然不尽相同，需要考量的因素也非常复杂，如果认定标准过于灵活，将会赋予评审委员会过大的权利，难免滋生其他问题。如果认定标准过于死板，也将扼制市场活力，不利于经济发展。评审委员会如何进行正确地判定？无疑值得进一步探索。

——异常低价投标（响应）的审查程序。《通知》明确评审委员会发现异常低价后，需要求供应商在评审现场“合理时间内”提交书面说明及证明材料。其中书面说明、证明材料主要是项目具体成本测算等与报价合理性相关的说明、材料。

政府采购的评审现场是指对供应商的投标文件或响应文件进行评审的具体场所和环境。只有采购人代表、评审委员会成员、评标现场组织人员可以进入。《通知》要求供应商在评审现场“合理时间内”提交，这就意味着，在评审结束后，供应商将不能再提交书面说明及证明资料。至于评审结束前多长时间内提交说明和证明资料算是“合理时间内”，需要结合具体情况具体分析。从采购人和代理机构角度来看，采购人和代理机构为了优化采购流程管理，也可以提前明确具体时间标准，以避免出现争议。对于供应商而言，则需要提前准备与报价合理性相关的说明、材料。避免出现无法在评审现场提交说明、材料的情况。

——异常低价投标（响应）的审查标准。《通知》明确评审委员会应当结合同类产品在主要电商平台的价格、该行业当地薪资水平等情况，依据专业经验对报价合理性进行判断。在实践中，供应商为证明报价合理性，可以通过在技术优势、管理创新、政府补贴等方面进行说明。如果投标（响应）供应商不提供书面说明、证明材料，或者提供的书面说明、证明材料不能证明其报价合理性的，将被作为无效投标（响应）处理，这一点需要供应商务必留意。

——评审委员会专家的法律责任。《通知》强调，出现本通知规定的异常低价情形，评审委员会未根据采购文件规定作出处理的，试点地区财政部门按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十五条追究评审专家的法律责任，即由财政部门给予警告，并处2000元以上2万元以下的罚款；影响中标、成交结果的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。这项要求进一步夯实了评审专家的主体责任，确保政策能有效推进。

展望

《通知》的出台无疑能有效解决政府采购领域“价格内卷”问题，除了本文提出的问题外，也有一些问题值得我们进一步思考，在试点中进一步探索。比如，对于全生命周期报价如何进行评价，评审委员会用以评判价格合理性的数据来源如何确保真实准确等，都需要进一步探索。《通知》的出台对于采购人、供应商、评审委员会都提出了更高的要求，笔者相信，随着政策的推进，政府采购领域“价格内卷”也能得到有效遏制，政府采购活动也能更加公平有序。

作者单位：上海段和段（西安）律师事务所

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