浅谈采购文件论证必要性

【实务探讨】

浅谈采购文件论证必要性

■  欧雨祥

国家机关、事业单位和团体组织依法开展公开招标或是非公开招标方式进行政府采购活动，都必须制作采购文件。采购文件是采购人为进行政府采购活动而制定的，包含了采购的需求、规则、数量、质量要求、交货期限、付款方式等关键信息，是供应商了解和响应采购需求的基础，是招标和评标，制作投标文件的依据。一般而言，采购人要组织评审专家对编制的采购文件进行论证，以确保采购文件的合法性、合规性、合理性、完整性，保障采购活动顺利进行，不至于在采购文件公告时被质疑，或者在评审时被迫终止，以及在评审结束后被质疑投诉。

采购文件被质疑投诉的情况

以前开展政府采购活动，在编制好采购文件并发布招标公告后，只要采购文件的内容没有明显违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策，或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，就可以开展招标后续工作。随着政府采购改革的发展和业务的逐步成熟，现在对采购文件编制的要求越来越高，针对采购需求所要考虑的事项和注意的问题也越来越细，一不注意就有可能出现差错，引起质疑投诉。

近年来，由于采购文件被质疑投诉的案件在不断增多。据四川正汇恒招标代理有限公司总经理陈颖介绍，从该公司近两年收到的质疑情况来看，供应商质疑采购文件的占比约为75%，质疑采购过程的占比约为10%，质疑采购结果的占比约为15%。在采购文件方面，供应商质疑主要包括资格条件的设定问题和评审因素设置的相关问题等。笔者对湖南省永州市近三年的采购投诉案件进行了分析，得到了同样的结论。2021至2024年，永州市政府采购管理机构共受理三类投诉案件27件，其中对招标文件投诉的17件，占比为62.96%，对采购过程投诉的6件，占比为22.22%，对采购结果投诉的4件，占比为14.82%。对采购文件的质疑投诉案件增多，大多原因是没有对采购文件进行论证，对供应商的一些资格性条件、技术参数和商务要求设置不合理、不合规，违反了国家政府采购法律法规的规定。

对采购文件论证的必要性

由于采购文件是进行政府采购活动最重要的依据，而采购人对政府采购法律法规的要求了解不够，对采购需求存在一定的盲区。因此，加强采购文件的专家论证就显得十分必要，对做好政府采购工作有着重要意义。

——是压实采购人主体责任的需要。《政府采购需求管理办法》要求“采购文件应当按照审核通过的采购需求和采购实施计划编制。”对一个采购单位来说，如果政府采购业务不是很多，基本上没有设置专门的政府采购机构，也不会配备专门的政府采购人员，如果有采购业务发生，大多由经办科室承办，委托采购代理机构协助办理。如果采购人自身存在知识盲区，对国家政府采购法律法规、政策不熟悉，对采购需求了解不充分，制作出来的采购文件就不可避免地会存在漏洞和不足之处，这就需要借助政府采购评审专家的力量，通过对采购文件的论证程序来解决。

——是落实政府采购政策的需要。政府采购法规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。在实践中，采购人在运用政府采购支持企业发展等方面，可能对政策理解不到位而在采购活动中出现执行偏差。通过专家论证可以及时发现没有落实政府采购政策的现象，及时提醒采购人修改采购文件，将支持中小企业发展的政策落实好，有效发挥政府采购推动国家经济和社会发展的积极作用。

——是开展政府采购活动的重要一环。政府采购法律法规规定采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息等。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。笔者认为，进行采购文件论证必不可少，特别是采购金额较大，涉及公共利益，社会关注度较高，技术复杂、专业性较强的项目，包括需要定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等，必须要进行采购文件论证。通过听取采购专家的建议，使政府采购需求更完善，使评审指标和分值的设定更切实可行。

——是避免出现质疑和投诉的有效手段。采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求等编制采购文件。编制完善的采购文件，能使采购活动按照采购人预先设定的时间和设想进行，并顺利完成采购任务。因采购文件是可以提出质疑和投诉的三个方面事项之一（采购文件、采购过程、采购结果），如果质疑和投诉的事项成立，采购人就要修改采购文件后重新开展政府采购活动，这将影响政府采购活动的工作进度和效率。如果在采购文件公告期有潜在供应商提出质疑或投诉，就会影响采购工作继续推进。例如，在采购文件中有以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者岐视待遇的条款，在评审结束后，有投标供应商就采购文件提出质疑投诉，会有可能要求修改采购文件，重新组织采购活动，这必将会影响采购效率。笔者认为，通过专家对标书论证，可以将采购文件制作可能出现的问题解决在萌芽状态，减少采购文件的质疑投诉。

——是采购代理机构监督检查的重要内容。财政部2024年11月21日印发《政府采购代理机构监督检查暂行办法》的通知第十五条规定：“对采购文件应当重点检查是否存在下列违法违规行为：（一）采购需求指向、限定或指定特定供应商、特定产品等；（二）以限定供应商注册地、要求供应商在当地设立分支机构等方式阻碍外地供应商进入本地市场；（三）以供应商注册资本、资产总额、营业收入、经营年限、从业人员等不合理条件对中小企业实行差别歧视待遇；（四）以供应商所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别等不合理条件对外资企业实行差别歧视待遇；（五）未落实和执行绿色发展、中小企业、科技创新、乡村振兴等政府采购政策；（六）违反法律、行政法规和国家有关规定中的强制性规定。”笔者认为，如果对采购文件进行了专家论证，就可以减少甚至杜绝上述问题的出现，提高采购代理机构采购文件编制水平。

采购文件论证的内容

采购文件应当按照审核通过的采购需求和采购实施计划编制。采购需求，是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。采购实施计划，是指采购围绕实现采购需求，对合同的订立和管理所作的安排。同时，采购文件、资格预审文件的内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策，或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，有此情形影响潜在投标人投标或者资格预审结果的，采购人或者采购代理机构应当修改采购文件或者资格预审文件后重新采购。笔者认为，这些都是采购文件论证的范围，可以具体概括为以下几方面。

一是采购需求论证：对采购项目进行全面的了解，明确采购的具体需求，包括所需货物或服务的类型、数量、质量等，这是确保采购活动精准高效的基础。

二是采购方式论证：根据采购项目的特点和实际需求，结合市场行情，论证采用何种采购方式最为合适，如公开招标、邀请招标、竞争性谈判等。选择合适的采购方式有助于提高采购效率和资金使用效益。

三是供应商资质论证：对参与投标的供应商进行严格的资质审查，确保其具备履行采购合同的能力，包括供应商的经营范围、技术实力、财务状况、信用记录等方面的评估。

四是评标标准及指标论证：制定详尽的采购文件，明确采购活动的各项要求，包括投标文件的格式、评审标准和方法、评分指标和分值设置等，同时要确保评标标准的科学性和合理性，以便准确评估各供应商的投标情况。

五是政策落实情况论证：包括采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标内容。

六是是否有差别和岐视性待遇论证：采购文件不得违规设置地方保护和区域壁垒条件、妨碍经营主体依法平等参与政府采购等方面的要求。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，即在采购文件中不得包括下列内容：（一）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；（三）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；（四）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；（五）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；（六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；（七）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；（八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。

强化采购文件论证的对策建议

虽然采购文件论证不是采购过程的必经程序，但在实践中，由于采购文件的不完善，经常发生被质疑、投诉的现象，影响采购项目的进程。如何避免这种情况发生，或者提前防范，笔者认为，加强采购文件论证是较好的应对之策。

虽然从现有的政府采购法律法规来看，还没有对采购文件必须进行采购前论证的规定。是否进行采购文件论证，完全由采购人自己决定。笔者认为，为了减少采购文件被质疑和投诉事项的发生，采购人要高度重视采购文件论证工作，对采购预算金额大、技术复杂、社会影响较大的政府采购项目采购文件，履行采购文件论证。

政府采购专家受采购人或采购代理机构的邀请参加采购文件论证，必须认真负责，论证的内容要考虑全面和充分，不得有遗漏，提出的问题要有针对性，利于采购人修改完善。

另外，对参与采购文件论证，特别是参与有进口产品采购项目论证的专家，采购人或者采购代理机构是不能再抽取该专家参与同一项目评标，如果有的专家被抽中，也要主动申请回避，否则一经查实，将严格处理专家。

采购文件论证这一环节涉及对采购需求的准确把握、对市场行情的深入了解、对供应商资质的严格审查等多个方面。采购人和采购代理机构要针对不同的采购项目选择好采购文件论证专家，参与论证的专家也要认真履行好自己的职责，为采购人服务好。

（作者单位：湖南省永州市财政局）

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