《办法》如何在零基预算背景下充分发挥作用

【一线思考】

《办法》如何在零基预算背景下充分发挥作用

■ 聂艳

近期，湖南省市两级都出台了全面深化零基预算改革的指导意见和措施。结合政府采购工作的特点，笔者认为，在推行零基预算的背景下，项目预算逐渐成为政府采购经费管理的基本方法。从某种意义上说，政府采购需求管理必然影响项目经费的管理。在当前过紧日子的形势下，发挥《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）作用，充分挖掘经费管理效益，可为零基预算改革打下坚实的基础。

明晰两者关系

在笔者看来，《办法》第二十一条首次提出全生命周期成本的概念，对项目预算从零开始编制具有重要意义。

例如，打印机行业一直推行“低价机器+高价原装耗材”的盈利模式。如果采购需求及评审因素设置不考虑全生命周期成本，则会有企业以超低价或近于白送的价格“抢标”，后期再通过强制购买高价原装耗材盈利。从全生命周期来看，“低价机器+高价原装耗材”的成本远远高于“高价机器+低价通用耗材”的成本，在一定程度上会造成虚高的项目节约率和真实的财政性资金浪费。

经梳理，《办法》与零基预算的关系主要体现在以下三个方面。一是目标一致。《办法》旨在加强政府采购需求管理，实现政府采购项目绩效目标，提高资金使用效益，促进公平竞争等。零基预算强调以零为基点编制预算，增强预算的灵活性和效率，优化支出结构，使财政资源得到有效分配和使用。

二是相互促进。零基预算要求不受以往预算安排情况的影响，从实际需求出发编制预算。这促使采购人在政府采购中更科学合理地确定采购需求，避免因历史数据或惯性思维而导致采购不合理。在零基预算背景下，政府采购项目经费管理主要以项目预算为基本方法，使得采购需求管理更聚焦于项目本身。

《办法》对零基预算也具有促进作用。《办法》要求采购人建立健全采购需求管理制度，明确采购需求和采购实施计划，确保采购需求符合预算等相关管理制度规定。这为零基预算的编制提供了准确、详细的采购需求信息，有助于更精准地分配资金，提高预算编制的科学性和合理性。

三是相辅相成。在管理与监督方面，《办法》要求对采购需求进行审查，对采购项目全生命周期进行管控，将风险防控贯穿于全过程。零基预算在编制过程中也需要对各项支出进行严格审查和评估。笔者认为，两者结合可以强化对政府采购项目的管理与监督，提高财政资金的使用效益和安全性。

在预算编制准确度方面，落实《办法》，可以促使采购人在采购需求调查、确定等环节获取更全面、准确的信息，为零基预算编制提供可靠依据。同时，零基预算的理念促使采购人在采购需求管理中更加注重成本效益分析，合理确定采购需求和预算金额，避免盲目采购和预算浪费。

多方面发挥作用

在零基预算背景下，笔者认为，可从以下五个方面发挥《办法》作用。

——明确采购需求标准。一是开展需求调研。各部门需深入分析自身工作任务和目标。比如，教育部门为新教学项目采购设备，要调研学校实际教学需求、师生反馈等，形成详细需求报告。二是细化需求标准。依据调研结果和国家相关标准、行业规范，细化量化采购项目的技术、服务等要求。比如，对于信息化项目，要明确软硬件性能指标、兼容性等具体参数。

——强化预算编制衔接。一是融合需求与预算编制。采购部门与预算部门应协同合作，根据需求合理测算采购预算，避免预算高估或低估，确保采购需求编制与零基预算编制相吻合。二是建立审核机制。对采购需求和预算进行联合审核，审查需求合理性和预算准确性。比如，对于大型医疗设备采购，要审核设备功能需求是否与医院业务相符，以及预算是否合理。

——提升采购效率与质量。一是优化采购流程。依据需求特点，选择合适的采购方式和程序。对于通用类货物，可采用框架协议采购，提高采购效率。对于复杂类项目，可增加需求论证环节，保证采购质量。二是利用信息化手段。借助政府采购信息化平台，实现需求发布、响应、评审等全流程电子化，提高采购透明度和效率，方便供应商参与。

——加强绩效评价与监督。一是构建评价体系。围绕采购需求满足程度、资金使用效益等建立绩效评价体系，对项目实施效果进行全面评估。比如，对采购的环保设备，评价其是否达到环保指标和使用效果。二是强化监督问责。监督部门应加强对采购需求编制、执行等环节监督，对违规行为严肃问责，确保《办法》有效执行。

——促进政策功能实现。一是落实政策要求。在需求制定过程中嵌入政策目标，如支持中小企业发展、节能环保等。预留一定份额采购中小企业产品，明确优先采购节能环保产品要求。二是跟踪政策效果。通过定期评估和反馈机制，了解政策实施效果，并根据情况调整、完善采购需求和政策措施，推动政策目标实现。

（作者单位：湖南省湘潭市财政局）

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