2023年政采数据“大揭秘”

2023年政采数据“大揭秘”

——专家解析2023年全国政府采购信息统计数据

参与嘉宾

南京审计大学副校长                              裴  育

对外经济贸易大学中国WTO研究院院长              屠新泉

中国财政科学研究院研究员                         白景明

国际关系学院经济金融学院教授                     赵  勇

中国人民大学公共管理学院教授                     王丛虎

中央财经大学财税学院教授                         姜爱华

■ 本报记者 张舒慧 郑杨 李建维

据财政部最新消息，2023年全国政府采购规模为33929.6亿元，较上一年有小幅下滑。其中，全国政府采购授予中小企业合同金额为25239.8亿元，各级预算单位通过“832平台”采购脱贫地区农副产品超99亿元，全国强制采购、优先采购节能节水产品357.2亿元……这一连串数字承载着怎样的含义？背后又释放出什么信息？《中国政府采购报》记者特邀政府采购业内专家对这些重点数据进行解析。

全国政采规模较上年小幅下滑

2023年全国政府采购规模为33929.6亿元，较上一年有小幅下滑。

屠新泉：近年来，政府采购规模呈现持续下滑趋势，造成这一现象的原因是多方面的。从国家层面出发，过紧日子已成为一种常态，也成为预算安排和预算执行自觉遵循的原则。特别是在过去两年，经济增长速度有所放缓。可以说，采购规模小幅下滑是过紧日子的具体体现。

裴育：引起上述变化的原因可能包括以下几点：一是财政收支矛盾加大。地方政府在面临财政压力的情况下，会选择削减非必要的支出。二是过紧日子政策约束。各地贯彻落实过紧日子要求，严控一般性支出。三是随着政府购买服务改革的深入推进，服务类采购规模占比提高。这就意味着政府在优化采购结构，更注重服务的质量而非数量。四是政府加强对政府采购领域的监管，打击违法违规行为，如无预算采购、程序不合规、串标转包等问题，让一些不规范的采购活动受到限制。五是随着中国经济结构的调整，政府更注重项目投资的质量和效益，而非单纯数量。这些因素可能单独或共同作用，导致2023年全国政府采购规模小幅下滑。

王丛虎：2023年是我国疫情后经济复苏之年，全年经济运行呈现“前低中高后稳”态势。全国一般性公共预算支出达到27.46万亿元，重点保障了教育、科技、农林水等关键领域，尤其是事关国家发展的基础设施和公共服务。2023年全国政府采购规模为33929.6亿元，约占一般性公共预算支出的12%。这说明全国政府采购规模较为真实地反映了我国经济发展状况和财政状况，同时也很好地执行了我国财政政策。

服务类占比逐年增长

2023年货物、工程、服务政府采购规模分别为7738.1亿元、14486.8亿元和11704.8亿元，占全国政府采购规模比例为22.8%、42.7%和34.5%。货物采购规模近年来持续下降，2022年占比25.8%，与2021年持平，到2023年降为22.8%。工程采购规模和占比均连续下降。反观服务采购，无论是规模还是占比都在稳定上升。

王丛虎：上述数据的变化与我国财政政策息息相关。2023年，我国财政支出重点在教育、科技、社会保障等领域。这些领域的财政支出主要是公共服务类，故服务类采购占比就会上升。随着我国基础设施愈加完善，工程类、货物类的公共财政支出必然会下降。随着全国人民生活水平和生活质量不断提高，必然会增加对公共服务类的需求。如此一来，也就引发政府购买服务逐年增长。

姜爱华：服务采购近年来一直保持上升态势，这与党的十八大以来我国大力推进政府购买服务改革密切相关。政府购买服务改革使得原先政府自己“生产”公共服务变为政府“购买”公共服务，改进了公共服务供给质量。

裴育：随着经济发展和公共服务需求的增加，政府需要采购更多的服务，如教育、养老、医疗、信息技术等服务，以满足社会需求。近年来，政府不断优化资源配置，减少对有形货物的依赖，转而增加对服务的采购，进而提高行政效率和公共服务质量。同时，随着数字化转型的推进，各地政府开始采购云计算、大数据分析等服务，以提高政府服务的智能化和自动化水平。诸如此类的政策要求和现实需求，导致服务采购的日益增加。换言之，服务采购占比的增长反映了市场需求的变化和政府职能的转变。

屠新泉：值得强调的是，在政府采购领域中，工程采购占据相当重要的比例。然而，工程采购项目有一定的期限性。具体而言，政府工程采购主要涉及政府自用设施，如办公楼及其他基础设施，而非广泛意义上的公路、铁路等公共基础设施。这些自用设施不可能持续进行大规模建设，所以一旦建设完成，相应的采购需求自然会趋于减少，从而导致该领域的采购规模在发展到一定阶段后出现下滑趋势。

赵勇：整体而言，我国经济经历了40年的快速增长，目前正在由高速增长阶段向高质量增长阶段转型。服务业在国民经济中占比的提高，正是这一转型的标志之一。随着政府职能的转变和科学技术的进步，信息技术、科研、咨询、培训等服务采购需求自然会逐渐加大。

分散采购规模占比较上年略有上涨

分散采购规模占比自2015年以来不断上升，从2015年的20.7%涨至2022年的70.6%。2023年分散采购规模为24369.0亿元，占比较上年略有上涨，为71.8%。

屠新泉：过去，集中采购之所以盛行，是因为采购对象多为货物，尤其是标准化的货物如电脑等。采购对象的统一性和相似性使得集中采购成为可能，并通过规模化采购来有效降低成本。然而，当前的采购主体逐渐转向服务领域。服务因地方化、个性化的特点，难以实现标准化，加上分散性特征显著，故难以进行大规模的集中采购。如此一来，这也导致分散采购的比重不断上升。

裴育：随着信息技术的发展，特别是电子政务和电子商务的广泛应用，为分散采购提供了技术支撑。政府集中采购目录的调整，使得一些原本属于集中采购的项目转变为分散采购，从而提高了分散采购的规模和占比。预算管理一体化要求“无预算不采购”，促使采购单位更加精细化地管理预算，合理安排采购计划，可能使得一些项目更倾向于采用分散采购方式以适应预算安排。

姜爱华：分散采购比重增加还可能是一些地方落实简政放权要求的体现，强调采购人主体责任，缩小了政府集中采购目录范围。集中采购相应减少，分散采购比重自然增加。

赵勇：政府采购组织方式中的集中与分散，是政府采购需要把握的几组平衡之一。集中度并不是越高越好，而与采购对象的属性、监管部门的监督方式等因素有关。在一个国家或单位的制度建设初期，大多是由分散到集中的整合过程。随着各方主体能力和认识的提升，往往集中与分散的平衡点需要重新调整。

公开招标仍占主导地位

2023年公开招标、单一来源、框架协议采购规模分别占全国政府采购规模的76.3%、3.1%和1.5%。公开招标规模占全国政府采购规模的比重近3年稳定下降，单一来源采购则是持续多年下降。

姜爱华：公开招标规模自2020年以来每年都呈现小幅下降趋势，主要原因有两点：一是政府采购方式越来越丰富，采购人对采购方式的选择范围更大。比如，2022年我国新增了框架协议采购方式，2023年框架协议采购规模占全国政府采购规模的比重达到了1.5%。二是集中采购目录“瘦身”，使得原来集中采购中规模较大且需要进行公开招标的采购项目，因为规模下降达不到公开招标数额标准，转而选用了竞争性磋商等其他采购方式。但公开招标仍占主导地位，与《中华人民共和国政府采购法》规定的“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”相吻合。

王丛虎：在政府采购众多采购方式中，公开招标虽然一度被认为是最公正的采购方式，但在实际运用中也存在为了招标而招标的现象。近年来，财政部门和采购人认识到，公开招标并非是“全能”的采购方式。加上新的采购方式被不断推出，越来越多的采购人根据法律法规和单位实际需求，选择竞争性谈判、框架协议采购、询价等更为适合的采购方式。

裴育：公开招标规模稳定下降与政府采购方式的多样化有关。为了提高采购效率和满足多样化的采购需求，近年来我国增加了框架协议采购、合作创新采购等采购方式。这些方式往往更加灵活，适合于特定情况或紧急需求，从而减少了公开招标的比例。单一来源采购比重的持续下降，是因为政府采购更加注重公平竞争和市场开放。单一来源采购通常适用于特定条件，如只能从唯一供应商处采购或者在紧急情况下采购。可以说，单一来源采购的特殊性决定了其应用的逐渐减少。

姜爱华：单一来源采购由于其“非竞争性”特点，不利于政府采购公平竞争原则的贯彻。随着政府采购监管部门加强对单一来源采购的监管，以及采购人规范执行采购意识的增强，近年来其占比也逐年降低。

屠新泉：至于框架协议采购，它无疑是适应当前采购形式变化的一种创新方式，尤其适用于分散采购和服务采购等场景。对于服务采购而言，由于其往往具有连续性和重复性，框架协议采购以其既稳定又非固定的框架特点，为建立长期合作关系、保障服务质量提供了有力支持。同时，该方式仍保留了一定的竞争性，并非完全排除竞争，从而更好地适应了当前采购标的和采购形式的变化，使得框架协议采购日益受到青睐。

政府采购政策功能得到有效发挥

2023年全国强制采购、优先采购节能节水产品357.2亿元；全国政府采购授予中小企业合同金额为25239.8亿元；各级预算单位通过“832平台”采购脱贫地区农副产品超99亿元。

白景明：政府采购具有宏观调控职能，特别是在当前稳经济任务加剧的情况下，运用政府采购来稳经济显得尤为重要。政府通过信息化平台来购买脱贫地区农副产品，进而推进乡村振兴，是精准调控的体现。

王丛虎：支持乡村振兴始终是公共财政的政策目标，更是政府采购政策的价值所在。近年来，我国政府采购不断强化这方面的政策功能，尤其是通过“832平台”，极大地促进了乡村产业的发展。

屠新泉：中小企业在政府采购领域长期保持着70%以上的份额。这一比例相当高，充分反映了政府采购政策在支持中小企业发展方面效果显著。中小企业凭借其灵活性和专业性，在服务领域展现出了更大的竞争力。因此，我们有理由相信，政府采购应继续发挥其支持中小企业的政策功能，为中小企业发展创造更加有利的环境。

裴育：政府采购政策功能得到有效发挥，特别是对中小企业的支持，是推动经济社会高质量发展的重要手段。为更好地发挥政府采购政策功能，一要完善政府采购监管机制，确保采购活动的公开、公平、公正。二要继续优化采购流程，帮助中小企业更好地参与政府采购活动。三要加大对创新产品和服务的采购力度，推动新兴产业的发展。

姜爱华：政策功能完备是现代政府采购制度的重要体现。2023年，政府采购在促进节能环保、促进中小企业发展以及支持乡村振兴等方面都可圈可点，对稳增长、稳就业等都起到了重要作用。未来，要继续加强政府采购政策功能力度、拓展政府采购政策功能范围，进一步发挥政府采购在促进经济社会高质量发展中的作用。

赵勇：如果把政府采购比作一个人，其能力越强，责任就越大。代表政府采购能力的，包括采购规模、采购便捷度、流程优化度、监管水平等。待上述能力提高后，政府采购就能承担更多的政策功能，为国家治理水平和治理能力的现代化贡献更多力量。

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