究竟要找什么样的“家”

究竟要找什么样的“家”

——31个省市自治区政府采购节约资金管理情况调研(下)

本报实习记者  戎素梅

是顺应采购人的意愿，还是上缴国库？

面对这些纷繁复杂的现状，又该如何保证这些节约资金的规范使用？

带着这些困惑，记者请教了上海财经大学教授刘小川和中央财经大学副教授姜爱华。

关键还是“怎么花”

“政府采购的任何项目，从理论上讲，低于预算的资金都必须返归财政，这是毋庸置疑的。”刘小川开门见山地提出了自己的看法。

针对记者的调查结果——归采购人留用者几乎占据半壁江山，刘小川说：“既然采购人拿回了这些钱，关键还是‘怎么花’，是用于发展政府采购事业、追加采购紧缺物资，还是做了别的事情。”

按照采购人“怎么花”节约资金，刘小川认为，可分为合理合法、不合理但不违法、不合理且违法三种情况。

什么是合理合法？

“某一采购项目下若干子项目间合理的资金调整，应为预算法所允许的。”刘小川举例说明，“一些特殊的政府采购项目，如工程类，大的工程可能分为几个小的采购项目，比如采购原材料、机械设备、服务等。可能在原材料环节节约了一些资金，机械设备方面则因市场价格的变动而不够用，这时将节约的钱转移给资金不足的项目，有利于采购项目的完成，这种情况是合理合法的。”

那么，不合理但不违法，又是怎样的情况？

除项目经费外，政府采购还有一种经常性预算，如办公用品的采购也要做预算。迫于采购资金专款专用的压力，采购单位可能会想方设法增加采购数量或项目，尽力花掉节约资金，这种做法便是不合理但不违法。

为便于理解，刘小川也举例道：“假设预算安排了100万元用以采购办公用品，花了90万元，剩下的10万元怎么处理？可能仍被用来购买办公用品，或以购买办公用品的名义挪作他用，甚至可能用于单位集体福利，买了月饼。但从预算执行方面看，没有任何问题，采购活动依然完成了100万元的预算，并不违法。”

刘小川特别指出：“潜在的问题是，原本90万元所购买的物资便可满足单位日常工作需要，结果却多支出了10万元，这是不合理且不经济的资金调剂。”

第三种情况则是违法的。“假设预算原应用于采购汽车，结果却采购了其他物资，预算没有用完，结余的资金如果挪作他用，便是不合理且违法的。”刘小川说。

对于上述三种情况，刘小川建议相关部门制定不同的处理办法。确需调整、追加预算的，按规定申报批准后，方可用来追加采购物资或作为其他公费支出，否则便视为违法，应给予处罚。

加强管理的“英雄所见”

记者犹记得，刘小川在采访结束时叹道：“如果政府采购节约资金使用不当，不仅仅是钱的问题，更是对整个预算系统的一种破坏。”

那么，应如何加强政府采购节约资金的管理与使用？

这是一个需多方配合、共同努力才能解决的问题。

刘小川建议，应由中央财政部门出台一部规范性和原则性的文件，各省以中央文件为依据、结合自身情况制定本省政府采购节约资金管理办法，从法制建设方面予以保障，黑龙江省制定《关于进一步规范政府采购预算编制和执行工作的通知》的做法便值得肯定与提倡。

除健全的法制外，刘小川提议，国家相关部门还应采取奖励措施，对在采购活动中节约资金做得好的省份予以奖励，拿出节约资金的一部分作为采购部门的奖金或福利，其余部分则上交国库。据悉，河北省便是如此。

关于如何加强节约资金的管理与使用，姜爱华的观点与刘小川不谋而合。

“是否能够设置奖励机制，对政府采购工作中节约资金多的和努力提高节支率的单位予以奖励，拿出节约资金的一定比例作为该单位的日常经费或其他支出，鼓励其在今后的工作中更加改进方法、提高政府采购资金的使用效益。”姜爱华首先提出了这一建议。

其次，姜爱华认为，政府采购应与部门预算管理、预算控制及实际支付途径相结合。“对政府采购而言，不同的采购项目和资金使用方式，节约的力度和能够节约下来的实际额度是不一样的，因此，必须从源头入手，精编细审，抓好预算管理。”

姜爱华的这一番话，让记者想起上海市财政局国库处副处长王周欢的类似观点。他曾指出：“通过转移支付方式进行采购的项目所节约的资金流向问题在实际操作中属于预算管理体系。所以，政府采购的节资作用要想得到更好的体现，最好与包括预算管理在内的其他财政制度相衔接。”

不过，在法制建设方面，姜爱华的看法与刘小川略有不同。

“由于各省经济发展的不均衡，制定全国通用的政府采购节约资金管理办法不太现实。应从地方试点开始，研制适应本地区实际情况的节约资金管理与使用办法，黑龙江省的探索应该说意义重大。”对“一刀切”的做法，姜爱华并不提倡。

最后，姜爱华强调，必须加强对节约资金使用的监管力度。

可供参考的“家”

在采访过程中，记者一再听人谈起黑龙江省《关于进一步规范政府采购预算编制和执行工作的通知》（以下简称《通知》），可见此《通知》的出台影响巨大。作为政府采购节约资金管理方面的先行者，黑龙江省是如何走出困惑，推出相关办法的？

时任黑龙江省财政厅政府采购管理办公室主任赵谦向记者介绍了《通知》出台的背景。“在国家财政部门加强政府采购工作规范化、科学化的前提下，我们紧紧抓住政府采购预算改革的思路，积极配合，研究制定了这一办法。”

“黑龙江作为一个经济欠发达、经费紧张的省份，省财政厅一直想通过政府采购节约的资金来平衡预算，把分散在各采购部门的节约资金集中起来使用，积小成多做大事。我们政府采购管理办公室也在努力加强政府采购的作用，争取拿回资金。”赵谦坦言。

“统一收回管理的做法，是否曾受阻？”有了中南某省政府采购管理处负责人的前车之鉴，记者不免担心。

赵谦笑道：“当时的阻力是极大的。各采购部门极力反对把节约指标统一收归财政部门，收回去的话，他们报预算时就不能报那么多了，这涉及到各部门的利益调整。”

令人欣喜的是，这一做法得到了国家财政部门的支持。

“因为专项资金一般不允许本省财政部门收回，若想使用这部分节约资金，必须上报审批，有了上级的支持，就好办多了。”赵谦说。后经反复商讨、做思想工作，在多方面合力的作用下，该办法终得以出台。

谈到这一做法的好处，赵谦高兴不已：“将采购节约资金收回省财政、分类管理，好处是显而易见的，而且现在已经产生了效益。具体表现便是财政支出多了资金来源，预算管理进一步规范，我们的政府采购工作也更加科学化了。”

黑龙江省的做法为节约资金的安置提供了一种可能，且不失为一种操作性较强、收益明显的可能。只是，这种可能是否可以在全国范围内推广，真正成为节约资金安稳的“家”，还言之尚早。

【相关链接】中央及部分省份政府采购节约资金管理规定

财政部：2001年2月28日制定的《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》第15条规定，“政府采购节约的资金，属于预算资金的，原则上留在银行国库，用于平衡预算。预算外资金及单位自筹资金按各自负担比例原渠道划还采购机关。政府采购节约资金的具体处理办法由省级（含计划单列市）以上财政部门确定。”

湖北省：2009年2月25日制定的《省直部门财政拨款结余资金管理暂行办法》第18条规定，“在预算执行中，省直部门确需追加支出时，应结合本部门结余资金情况，优先动用本部门结余资金。”

山东省：2010年9月16日制定的《省级政府采购预算管理办法》第15条规定，“实施政府采购节约的财政预算内资金，由省财政厅追减指标后统筹安排使用。实施政府采购节约的专户管理资金，原则上留归部门使用，并将使用情况报省财政厅备案。”

黑龙江省：2011年7月1日制定的《关于进一步规范政府采购预算编制和执行工作的通知》规定，“对于纳入政府集中采购的单一资金来源项目，使用省级一般预算资金采购节约的资金，由该省财政厅收回统一统筹安排使用；对于使用财政专户资金或政府性基金采购节约的项目资金，按原规定用途使用；对于使用中央专项资金采购项目节约的资金，由该省财政厅收回，该厅预算处会按专项资金规定用途重新安排专项支出；对于纳入政府集中采购的多资金来源项目采购节约资金，《通知》规定参照上述原则分别管理使用。”

浙江省：2011年7月27日制定的《省级政府采购预算管理办法》第9条规定，“政府采购预算的财政性资金在采购活动结束后，出现结余资金，应相应核减政府采购预算，结余资金按规定程序报经批准可调整用于部门或单位其他新增项目。”