看上去是“信用报告” 实质更是准入“门槛”——专家对某地将信用报告作为供应商投标资格做法的质疑

看上去是“信用报告” 实质更是准入“门槛”

——专家对某地将信用报告作为供应商投标资格做法的质疑

“各级政府、各相关部门应结合地方和部门实际，在政府采购、招标投标等行政管理事项中依法要求相关市场主体提供由信用服务机构出具的信用记录或信用报告。”2013年，《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》提出这一要求后，各地纷纷在政府采购领域中展开实践。

日前，某市出台政府采购信用报告管理办法，将信用服务机构出具的信用报告作为供应商投标资格之一，这一做法引发业界探讨：信用报告可以成为“门槛”吗？是否有地方保护主义之嫌？

事件■■■

为推进政府采购领域社会信用体系建设，某市最近出台了市政府采购领域应用信用报告管理办法，要求供应商参与该市政府采购活动时应提供经市信用办备案的信用报告。管理办法中有3点内容值得关注：

第一，信用服务机构由市信用办择优选取。信用机构按规范对企业进行信用评价，出具信用报告，有效期为1年，有效期内间隔2个月后再次使用应出具信用跟踪报告并经市信用办备案后可重复使用。

第二，管理办法提到，在保证充分竞争的前提下，采购人在采购文件中要明确供应商应提供一定等级的信用报告作为资格条件之一。也可以在评分办法中按照企业信用等级优劣情况设置一定的信用分值。

第三，办法中提供了供应商信用分级参考表，根据供应商信用程度、履约能力及违约风险等情况，将信用等级分为9个档次。

观点■■■

南开大学法学院教授 何红锋

※将信用报告作为供应商投标资格条件之一，这实质上是设定了一项行政许可。

公平对待各地的供应商，是政府采购法公平性的基本要求。一个当地的信用服务机构，不可能给全国所有的供应商出具信用报告，其出具的信用报告必然仅限于在本地有经营业务的企业或者向该信用服务机构提出信用评价申请的企业。如此，对于外地企业，特别是第一次参与本地政府采购活动的企业，是不公平的，违背了政府采购法提出的公平竞争原则。

将提供一定等级的信用报告作为供应商参与当地政府采购活动的资格条件之一，这实质上是设定了一项行政许可，属于违法行为。因为这一规定的本质是，只有具备了一定等级的信用报告才可以成为供应商。虽然看起来，信用报告不是行政机关出具的，但这个报告是许可成为供应商的前置条件，只有具备了这个条件，政府才允许供应商参与政府采购活动。事实上，如果这只是个民事行为，信用服务机构是没有权力作出这样的规定或者要求的。由此看来，只能是政府才可以作出这样的规定和要求，这一规定的本质是一个企业必须具备当地规定的条件才可以成为政府采购供应商，且要经过政府批准，虽然这种批准只是隐含其中。而作为一个地方政府（甚至可能只是政府的一个部门），完全无权作出这样的行政许可。总之，很明显，这种行为属于地方保护。

浙江省财政厅政府采购监管处 八奋

※社会信用体系建设尚处于完善阶段，其在相关领域的应用方式有待进一步细化。此时，财政部门既要积极参与，也要避免急躁盲目。

诚实信用是政府采购的四大原则之一，其重要性不言而喻。但某地以此为指导思想而引入的政府采购信用报告制度，有待商榷，甚至有违法嫌疑。

首先，信用记录和信用报告所反映的内容应于法有据，对其的应用也应依法依规。政府采购法涉及供应商诚信应用的主要有两条：第二十二条和第七十七条。其中第二十二条第一款明确了供应商参加政府采购活动的通用资格；第七十七条则界定了供应商应被记入不良行为记录名单的几种情形。此外，政府采购法实施条例（以下简称《条例》）第六十三条规定，不良行为记录应纳入统一的信用信息平台进行管理。

所以，无论是信用记录或信用报告，其体现的主要内容应来源于相关法规规定。而从上述法规可以看出，政府采购对供应商的通用性资格条件审查采取的是排除法，即只要是诚信经营、在一定期限内没有不良行为记录的供应商，均可参与投标。当地将信用报告作为投标资格条件，这显然有悖于上述法律法规。

其次，审查供应商资格，应遵循审查后置的原则。当前，围绕建立法治政府和服务型政府的目标，政府行政管理职能正积极由事前审批向事中、事后监管转变，政府采购资格审查也不例外。如《条例》第十七条规定，供应商参加政府采购活动应提供前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明。如果事中或事后发现供应商有不实声明的，则可按规定予以追责、处罚。由此可见，在资格审查环节对供应商在一定期限内有无重大违法记录的审查，应以供应商自查及提供书面声明为主要方式。

而该地，不仅将信用服务机构提供的信用报告作为供应商投标资格条件，还规定服务机构由市信用办选定，且其提供的报告还需报信用办备案，有效期内间隔2个月后再次使用的，还应出具信用跟踪报告并报市信用办备案后方可重复使用。这种做法缺乏法律依据，有增加行政审批事项的嫌疑，也与当前政府建设的目标及“法无授权不可为”的原则不符。

最后，政府采购供应商信用体系建设不能与政府采购政策功能相违背。政府采购有扶持中小微企业发展的政策功能，其中很重要的一点是减轻中小微企业负担。而信用服务机构一般为营利性企业，其提供的信用报告极可能要收费，当地的做法，其繁琐的程序和费用无疑会增加企业的负担。同时，该地根据供应商的履约能力和违约风险等情况，进行信用分级，这明显有利于大中型企业，对规模小，抗风险能力弱的小微企业，是不利的。

此外，政府采购是一个全国统一的大市场，依据当地规定，外地企业要想去投标，必须到当地信用服务机构申领信用报告，这增加了外地企业参与当地政府采购活动的难度，限制了竞争，有地域歧视的嫌疑。

当前，社会信用体系建设尚处于完善阶段，其在相关行业、领域的使用范围和应用方式等有待进一步明确细化。在此过程中，财政部门既要积极参与，如参与建立统一的信用信息平台，达到信息共享的目的。同时，也要避免急躁盲目，尤其注意应在符合相关法律法规及国家大政方针的前提下，积极稳妥推进此项工作。

广东省深圳市财政委政府采购办公室 汪泳

※信用体系应具备记忆、揭示和预警三个功能。其中预警功能意味着一种限制作用，但这种限制必须以不违法为基本前提。

信用报告由谁出具？由信用服务机构。信用服务机构又是如何产生？由当地信用办择优录取的。从这两点来看，信用报告所依据的信用信息，其全面性、权威性等都值得怀疑。而只有出具了信用报告才能参与当地政府采购活动，这一做法具有浓浓的地方保护主义色彩。假设一个央企或者外省企业去当地投标，根据办法规定，这些企业是否具备投标资格，需要由当地信用办选择的机构来评价或决定，这种做法显然是不合理的。况且，无论信用报告是否具有权威性和全面性等，按照政府采购现有法律法规的规定，它都不能直接作为供应商参与政府采购活动的“门槛”。

在我看来，信用体系应该具备三个功能：记忆功能、揭示功能、预警功能。其中记忆功能是一种记录，起主要作用；揭示功能事实上提供了一种保障，具有针对性；预警功能则意味着一种限制，也就是说，对于有失信行为的主体，将被限制参与某些活动，如政府采购活动。不过值得注意的是，信用体系所起到的限制作用并非“说限制就限制”，它必须以不违法为基本前提。

新华通讯社办公厅政府采购处 臧鹏

※建设政府采购信用体系，国家应统一标准，打通各地信息孤岛，真正实现“一地受罚，处处受限”。

我们首先应该注意到，这个信用报告的备案主体是“市信用办”，将这种信用报告作为供应商投标资格条件之一的做法是否与现有政府采购法律法规冲突，仍需视其信用报告的出具规则。如果信用报告中有供应商在本地的成交纪录、业绩等要求，则明显有悖于政府采购法实施条例第二十条第四款之规定，是一种变相的歧视性条款。

而该地在评分办法中按照信用等级情况设置一定信用分值的做法，其关键在于标准中的供应商履约能力和违约风险是否真实反映了采购人的采购需求。如果分级参考的标准设置得当，可能并不影响中小企业的中标可能。因为在同等条件下，我国政府采购政策已有对中小企业的优惠条款，只是地方更应在执行层面着力，注意避免为了设置门槛而设置门槛的行为。

政府采购信用体系应怎样建设？我认为国家应统一标准，打通各地信息孤岛，真正实现“一地受罚，处处受限”。地方政府部门则应依托国家统一信用体系，做好政策落实工作。

湖南省国鼎招标咨询有限公司 柳艳柏

※在政府采购领域引入诚信管理，值得鼓励。但一个地级市建立自己的信用评价体系，实际上是一种地方保护行为。

推进社会信用体系建设，是国家大力提倡并正在实施的一项政策，该市在政府采购领域引入信息管理，是今后规范政府采购管理的一个方向，但就该地印发的管理办法而言，其具有很大的局限性。

作为一个地级市，在政府采购领域引入诚信管理，值得鼓励，但却不应将一纸信用报告作为供应商投标资格条件和评分因素。因为这种做法与政府采购法及其实施条例、招标投标法及其实施条例是相违背的。政府采购法第五条规定：任何单位和个人不得采用任何方式阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。招标投标法第六条也有相应的规定：依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。据此，一个地级市建立自己的信用评价体系，实际上是一种地方保护行为。

建设社会信用体系，我认为应形成全国一盘棋的态势。国家在建设过程中应统一规划，包括制定信用标准、建立信用评价体系、建立信用查询平台、明确信用报告运用方式等。而只有待国家层面的大的信用平台建成之后，才能完全在政府采购及招标投标领域中去应用。

（文字/周琳娜）

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