抽查“双随机”来了 政采监管如何面对

抽查“双随机”来了 政采监管如何面对

专家为真正实现抽查及监管“随机而不随意”支招

■ 本报记者 张静远

国务院办公厅近日印发《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号，以下简称58号文），要求建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，严格限制监管部门自由裁量权，加快配套制度机制建设。

对政府采购领域而言，在努力创新监管理念和监管方式的语境下，大力推广“双随机”抽查机制，规范事中事后监管正是应有之义。在不少业内人士看来，政府采购事后随机抽取检查制度，应当是一套完善的体系，其中包括相对固定的检查人员、相对明确的检查内容、相对公开透明的检查结果公布机制等。只有形成完善的体系，才能真正实现抽查及监管的“随机而不随意”，从而有力的推动政府采购监管方式从注重过程控制向结果评价转变。而在政府采购事后随机抽取检查制度体系建立完善的过程中，“查什么”“怎么查”“谁来查”“谁被查”，是首当其冲需要明确的问题。

“查什么”不应突破法律框架

“建立随机抽取的事后监管体系，要面临的第一个问题就是抽查清单怎么列，通俗的说，就是‘查什么’。”新华通讯社办公厅政府采购处工作人员臧鹏表示，依照政府采购法实施条例，监管对象应当为参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家；监管事项应包括政府采购政策的执行情况、采购文件编制水平、采购方式和采购程序的执行情况、询问、质疑答复情况、内部监督管理制度建设及执行情况等。这些就是“查什么”这个问题的答案。

海南菲迪克招标咨询有限公司总经理彭时明认为，随机抽查不应包括不在法定程序流程内的事项或法律未授权政府管理、行为人可以自主决策的事项，即法定事项以外的事项。在此基础上，政府采购所有当事人和采购活动全过程都应该纳入事中事后管理。随机抽查事项除档案中所能查到的各类文件内容外，还应该检查包括组织形式、工作纪律和权益保障等相关事宜。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新赞同彭时明的观点，他从法理上对这一观点予以解释：“政府采购随机抽查是为了检查政府采购活动是否符合政府采购法和政府采购法实施条例的规定，因此，政府采购随机抽查事项重点应该是检查采购方式、采购程序、采购文件等是否合法、合规。”

江西省财政厅政府采购管理办公室副主任欧阳青波认为，政府采购事后监管工作开展的关键，是监管人员的角色定位变化。监管人员须将自己看作审计人员，即用审计的眼观严审各项采购档案。“从这个角度讲，随机检查的对象就应当对事不对人，也就是强化对采购程序、采购结果的检查，弱化对各方当事人的检查。”欧阳青波说。

“怎么查”挑战抽取随机性

和“查什么”的业界一致态度不同，在“怎么查”上，业界人士有着各种不同的看法。

政府采购专家宋雅琴认为，在随机检查的时候，有两点需要考虑：一是新的代理机构和老牌代理机构在抽取概率的设置上应该有所不同，对新的代理机构应该加强检查；二是设置随机抽取概率的时候，应该考虑业务量的大小。理论上，业务量越大，出问题的概率越大。在山东某监管部门负责人看来，随机抽取应依据质疑投诉数量对各方政府采购当事人进行分级，被质疑投诉较多的当事人应被重点检查。

对于这些分类随机抽取的说法，江西一位监管人员持否定态度。这位监管人员认为，随机抽取应当尽可能的保证抽取动作的随机性，只有这样，才能保证政府采购监督检查行为的公平性，不论哪种分类抽取方法，都对随机性有所妨碍，进而影响公平性。这位监管人员表示，重点抽查质疑投诉较多的政府采购当事人的做法尤其不应当鼓励，因为这样的做法属于有罪推定，而质疑投诉较多不等同于违法行径较多。此外，这种做法还可能导致政府采购当事人为避免被检查的“麻烦”而通过各种违法手段降低质疑投诉率。

宋雅琴特别提醒，国务院58号文提出的随机检查是指监督层面，与一些地市盛行的抽签选择代理机构甚至随机抽取中标供应商的违法行径是两码事，国务院58号文不会给随机抽取代理机构这种错误的做法任何法律依据。

“谁来查”“谁被查”须明确

在解决了“查什么”“怎么查”的问题之后，“谁来查”“谁被查”也进入了业内人士的关注视野，用国务院58号文的要求来说，就是建立市场主体名录库和执法人员名录库。

对执法人员的要求，法律有着明确规定。政府采购法实施条例第六十五条规定，除财政部门外，审计机关、监察机关以及其他有关部门依法对政府采购活动实施监督。羌建新提出，进入政府采购执法检查人员名录库的应该来自于依法设立的政府采购管理部门的正式在编工作人员。裴育表示，但凡进入执法检查人员名录库的人员应满足两个基本要求：一是个人品质要求（包括诚信记录）；二是业务技能要求（包括是否有参与政府采购活动的历史）。建立过程中应注意定期动态更新执法检查人员名录库和加强对执法检查人员的激励与约束管理。此外，彭时明认为，应当制定明确具体的检查人员资格条件，要公布申报信息和遴选录用及淘汰信息，接受社会公众监督。同时，还要实行数量限制，并公布名录库的容量和缺额递补办法。

市场主体名录库应与现有各类政府采购相关人员既有名录库打通，这是李样举提出的设想。他说，目前各级财政部门设立的评审专家库、代理机构备案名单可成为监督检查时使用的市场主体名录。南京审计学院副院长裴育对供应商名录库提出了建立基本原则：一是保证尽可能多的供应商能参与政府采购活动；二是供应商不分大小、国内与国外，均有资格参与政府采购活动；三是在同等条件下将达标小微企业优先纳入名录库。彭时明提出一种设想：市场主体名录无需专门建库，各级财政部门可将在本级财政管辖范围内实施过采购行为的采购人、提供过采购服务的代理机构和获取过政府采购合同的供应商，自动纳入市场主体名录库。

臧鹏认为，政府采购要实现体系化事后随机抽取检查制度，就要结合政府采购特点，进一步细化实施方案。他强调，实施方案的每个环节都应强调公开透明。“首先，抽查清单应公开，这样，既可以确保检查事项均合法合规，又可以让社会公众了解政府部门查什么、怎么查；其次，双随机名录库及随机结果的公开，将限制检察人员的自由裁量权落到实处；再次，抽查的比例和频次应公开，倒逼规范抽查方式，切实减少供应商、招标代理机构等被检查单位的检查成本；最后，也是最重要的，是检查结果的公开，并将随机抽查结果与市场主体的社会信用挂钩，逐步形成‘一处受罚、处处受制’的失信惩戒机制。”臧鹏说。