GPA规则有助中国国内政策目标实现

聚焦WTO政府采购协定国际研讨会

编者按：近日，WTO政府采购协定（GPA）国际研讨会在京召开，邀请国内外专家介绍GPA规则和国际政府采购政策，为中国尽快加入GPA、推动国内相关改革创造条件。从本期起，本报特开辟相关栏目，与读者分享专家的精彩观点。

GPA规则有助中国国内政策目标实现

■ 罗伯特·安德森  

GPA的贡献在于，它在促进国际贸易进程的同时可减少市场准入壁垒，有助于实现不同国家的不同采购需求。当然，GPA也不忘初衷地致力于实现采购的物有所值，确保在不同国家及地方政府间运作可靠且远离贪腐泥潭。买卖双方在GPA规则下达成的不仅是一份普通的国际间贸易协议，更是一份“具有目的性的合作协议”。

GPA最终是通过谈判来决定的。加入GPA后的中国，需要为市场开放付出哪些代价？会从规则本身以及透明与非歧视原则中获得哪些收益？当政府采购承载着一系列政策功能时，又能否获得GPA的支持？中国在出价清单中提出补偿条款，是否有必要效仿其他成员国？

采购的核心原则：透明度与非歧视性

政府的存在是为公众提供更好的服务。对于政府来说，采购的首要目标是以最优条件获取其所需的货物、服务和工程，维持这一运作的关键便是透明度与非歧视性原则，而GPA规则的核心恰如其分地体现了这一点，对所涵盖的采购项目适用非歧视和透明原则，会极大地促进经济的发展和增长。

透明度与非歧视性原则如何有助于实现采购的物有所值？对于中国而言，加入GPA意味着将有更多机会借助国外技术，也为中国制造者开拓出更广阔的海外市场。激烈的竞争会带动采购价格的降低、产品与服务质量的提升，因此，GPA在推动市场开放的同时，无疑会为采购方带来更多的选择。加入GPA并不意味着一方消费一方买单，而是双方通过自愿参与国际间贸易并达成协议，最终达成双赢局面。

此外，在相同资源下获得更多且更好的政府服务也是GPA开放市场所带来的福利之一。当政府在建造医院、教育或电力设施，提供药品及社会服务时，若保证在GPA规则下运行的采购程序简洁、透明、公平且具有竞争力，便能通过采购有效承担起更多的社会责任。政府采购所能实现的目标当然不止于此，然而过分强调其他目标也会损害其首要目标，因此，无论何时我们都要铭记采购的核心目标，即实现采购的物有所值。

有的放矢地实现次级目标

政府采购不能被简单理解为购买，它还承载着一系列的政策目标。现如今，各国政府对政府采购赋予了更多的责任。比如通过绿色采购实现对环境的保护；通过政府采购促进国内产业的发展，使一些新兴产业、中小企业或自主创新企业受益；为劣势族群、退伍老兵、女性创造更多的就业机会，从而促进国内社会目标的实现等。GPA鼓励各国实现这一系列目标，对安全和特定的社会目标也有一般性例外，当然，这一切次级目标的实现都要根植于实现采购物有所值的理念之上。

具体到实现环保目标方面，GPA对此有着宽泛的规定。众所周知，WTO政府采购委员会于2006年对旧版规则进行了全面修订（即GPA2006），其中就有对环境保护的规定，如第10.6条：“为了达到更高确定性，参加方，包括其采购实体，根据本条可以制定、采取或执行促进自然资源保护和环境保护的技术规格。”以及第10.9条a：“在公告或招标文件中规定的评价准则，应当包括价格和其他成本因素、质量、技术优势、环境特征和交付条件。”这些信息表明，GPA鼓励各成员国通过任何方式保护环境。当然，各国也有责任在透明度与无歧视原则之上实现这一目标。

为确保采购产品是绿色环保的，采购方也许会设置一系列认证标准，GPA欢迎这种行为，并给予成员国充分的实施空间。各国有责任确保这些标准在设置上是符合政府采购基本原则的，采购行为也清晰、开放且符合透明度原则的真正内涵。由此可见，GPA不是一种约束，更不是一味解释如何在实现采购的种种目标时能做什么或不能做什么。当然，GPA没有明确允许其所涵盖的采购项目适用其他政策目标，这也许能为未来的新规则奠定基础。

互惠共赢的谈判场

政府采购的补偿交易主要有本地成分、技术补偿等，随着政府采购协议的执行和修改，GPA对补偿交易的限制也越来越严格。具体到规则中的第4.6款：“对于被涵盖的采购，参加方（包括其采购实体），不得寻求、考虑、施加或者实施补偿。”其中，“被涵盖的采购”这一概念非常重要，这意味着即便中国加入GPA，也并非所有的采购都涵盖在协议当中，如“购买本国产品”等补偿交易可以适用于GPA未涵盖的采购。由于GPA对未涵盖的采购能否适用次级目标没有规定，成员可针对该部分采购维持或出台相应政策，当然，设置这些规则的关键不在于制定特殊条款或在例外事件上达成一致，而是要建立于政府采购的基本原则上。

对于的一般性例外，GPA规则中的第三条非常典型：“……本协定不得解释为阻止任何参加方采取或者实施以下措施：……为保护公共道德、秩序和安全所必需的措施；……为保护人类、动物或植物的生命或者健康所必需的措施；……涉及残疾人、慈善机构或者监狱囚工生产的货物或者服务的措施。”这是GPA所有参加方必须遵守的准则，中国也不例外。由此可见，GPA规则实际上是非常平衡的，它一方面促进了国际间的贸易与公平竞争，另一方面也不阻止参加方在公共福利、安全与公共卫生等方面采取必要措施。当然，敏感型的国防采购是被GPA排除在外的。

部分GPA成员国曾在出价中提出需要实现一些重要的政策目标，如美国就曾在出价中提到：“本协定不适用于为中小企业或少数族裔企业预留的合同。预留合同的具体形式可以包括任何形式的优惠，例如提供服务的专营权、价格优惠。”然而，许多美国学者在对这类政策进行研究后认为，协议中其实并不需要这样的特别规定，因为这一切的做法都是为了政治目标的实现，而并非真正对美国有利。因此，笔者也真诚希望中国在提出补偿交易条款时能从自身出发，认真考虑这些做法是否真的对中国有利，而无需一味效仿其他参加方的做法，因为那些做法或许本身就是错误的。

另一个在补偿条款上做无用功的例子来自加拿大。加拿大政府曾在出价上提出：“本协定不适用于为促进贫困地区发展而实施的相关项目中的优惠或限制措施。”“本协定不应被解释为阻止各省或领地政府采取限制性措施以改善本省或领地的环境质量，但这些措施不应成为国际贸易的隐性壁垒。”然而，在笔者看来，加拿大其实无需在出价表中特别提出这些条款，GPA规则本身就有助于环境保护等政策目标的实现，只要这些措施不会导致国际贸易壁垒，并且公开、公正、透明。

值得注意的是，如果中国在出价中提出过多的例外条款，也将受到其他国家类似的制约。这种情形在欧盟的出价中也有体现，由于美、日、韩都实施了为本国中小企业预留合同的政策，欧盟认为这些做法具有歧视性，并提出了反制条款，表示如果欧盟将政府采购合同授予欧盟或其他GPA成员的中小企业，美、日、韩的供应商或服务提供商将不受GPA第18条（国内审查程序，即招投标投诉机制）的保护，也就是欧盟可针对美、日、韩采取对等的歧视措施，直至美、日、韩撤销他们的相关措施。

GPA最终是通过谈判来决定的。中国若想从GPA中获得利益，也需要为市场开放付出一定代价，若中国能为其他成员国提供更广泛的市场，也能从对方身上获得互惠对等的利益范围；当然，若中国对其他参加方提出限制或例外条款，也许会受到相应的制约。因此，中国在实施相关措施时，需要考虑所能付出的成本、风险以及是否具有更好的替代措施，是否会面临其他成员的报复，最稳妥的办法是通过谈判争取成员的同意，并在出价表中作出明确表述。

笔者希望中国向完成GPA谈判目标的方向前进，笔者相信，中国有能力也有经济实力在相关政策扶持下完成谈判目标。笔者不认为加入GPA会对中国产生不利影响，相反，笔者相信GPA会帮助中国，也会对政府实现各种政策目标产生积极效果。加入GPA并非意味着对中国现在进行的政府采购工作的替代，反而将帮助中国国内政策目标的实现，同时有利于中央与地方政府官员更好地了解国际做法。

凭借现如今的经济实力、优秀的政府以及治理腐败的决心，中国加入GPA的实力很强大，而成为GPA成员国也会为中国带来更多利益。加入GPA后，中国如何利用各种信息与数据对其他参加方采购市场进行测算？在谈判的道路上，“对等”一直是双方博弈的焦点。那么，如何衡量对等收益，又该如何在谈判中获得更多主动权？

知己知彼 百战不殆

获取全面、及时的信息，了解其他国家公共采购市场，对于GPA成员国来说非常重要。然而，如何在技术层面评估GPA参加方的政府采购市场？GPA成员国有责任提供相关通报数据，这些数据在实现整合的同时也确保了采购的透明度。参考成员国通报的数据，中国可自行测算GPA成员的市场，并在需要时双边索要额外信息。此外，中国还可以充分利用网络上的数据，这些数据暗含着很多有意思的信息，甚至能够成为这些国家未来采购制度变化的风向标。

值得注意的是，由于各国通报格式与分类办法不统一，个别成员国逾期不报，且数据只覆盖GPA承诺开放的市场，即使采集到所有数据并作出全面分析，也未必能获得想要的信息。当然，WTO秘书处已意识到这些缺陷并努力修补，如在e-GPA项目下对现有通报数据进行处理，使数据用起来更方便。根据WTO秘书处对各成员国采购数据的研究统计，目前GPA涵盖的采购市场规模大概为17000亿美元，美国和欧盟市场占75%，约12000亿美元。

中国在加入WTO后的表现一直可圈可点，由于对外出口一直都是中国的强项，获得国际市场支持也顺理成章。在评估GPA参加方的政府采购市场时，中国应多关注其出口强项领域，如基础设施建设、信息技术和电讯设备、纺织品服装等领域。以WTO网站提供的数据进行估算，美、欧、日这三大参加方13个产业部门的采购规模总计约6860亿美元，这三大市场会是中国关注的重点。

获取与付出的博弈

“对等”一直是中国在加入GPA谈判路上博弈的焦点。“对等”,在广义上意味着得到的多寡取决于给出多少,涵盖的范围也通常是各类谈判的指导原则，只有谈判双方认为各自从对方的市场上获得了对等的市场准入机会，加入谈判才可能结束。

WTO与GPA中并没有有关“对等”的法律解释，但是各方在这一关键词上存在着共识。一般来说，在两个成员国间的对等谈判中，合同定价、实体类型、采购对象类型及通用的门槛金额等都会成为双方较量与争论的内容。值得一提的是，GPA出价与GDP成比例，这也通常出现在一些成员国的谈判中，一些国家认为两国政府采购规模占GDP的比例应大致相当，他们在开放一些特殊领域的同时，也要求对方开放这一领域。

由于各成员的市场规模、采购体制、政府权力、对世界贸易的影响等不同，“对等”针对不同的成员国也有着不同的含义。作为GPA的新成员，新西兰与中、美、加不同的是，其政府采购主要集中在中央政府层面，由于公共采购大部分都是在政府层面上进行的，在新西兰的最终出价中，出价金额占该国政府采购市场总额的比重较高，而附件2和3的实体相对较少。这也是合理的妥协结果，因此，大部分GPA参加方认为新西兰的出价是对等的。然而，欧盟仍坚持认为新西兰在一些领域上并没有对等开放，于是在减让表中针对新西兰设置了很多例外，以期达到欧盟所要求的对等标准。

当然，新西兰的加入条件不对未来中国的加入构成先例，却在很大程度上给予中国一定启示。许多国家都在出价中有例外条款，中国无须全部照搬，而应根据自身需求提出不超出标准的例外与排除，值得注意的是，推动发展不能靠对GPA规则的例外和排除，而必须依靠GPA的核心规则。

（罗伯特·安德森为WTO秘书处参赞、政府采购与竞争政策小组组长。本文系作者在WTO政府采购协定国际研讨会上的发言摘录。）

（朱颖编译）