内包可有效补充服务外包合同

内包可有效补充服务外包合同

■ 王丛虎

所有的政府购买公共服务最终都要通过合同来实现。合同订立程序是否规范，直接决定着购买公共服务的质量。

前提条件不可不知

任何国家在决定授予公共服务承包合同时，都应该在充分认识公共服务合同特点的基础上，结合本国国情，认真把握授予公共服务合同的前提条件。笔者认为，这些前提条件包括授予合同的动因、外包的可能后果、是否达成外包共识等事项。

具体说来，授予公共服务合同的动因主要包括节约财政资金、回应民众需求、提高公共服务质量、促进公平竞争等等。正如美国学者詹姆斯·M ·菲里斯所言：一个常年处于财政困境中的政府部门可以把政府购买公共服务作为最佳选择，因为潜在的财政资金节约是一个重要的激励因素。此外，部分公共部门工作人员工作效率不高、服务不好也是一些国家进行合同外包的重要原因。

一项公共服务是否适合外包必须充分考虑到可能的风险问题。这些问题通常包括政治性影响、法律性规范、行政职能重点以及服务质量水平等等。这些因素决定了公共服务外包的底线，即明确哪些具体活动适合纳入承包合同的范围。

公共服务的外包还必须达成共识。不管是在发达国家，还是在发展中国家，具体实施部门达成共识和更高层领导的认可是必不可少的。研究公共政策制定及行政决策行为的专家们认为，所有的行政决策都必须由高层推进，才能顺利实施。

为此，著名学者萨瓦斯总结了政府购买公共服务必须满足的六个条件：其一，领导者掌握新理念，倡议行动并提供激励；其二，有效管理者乐于将这一倡议付诸行动；其三，财政拮据或者其他原因迫使相关机构重新审视其履行职能的方式；其四，合同承包有可能带来资金节约和其他效益，同时不降低服务水平和服务质量；其五，合同承包具有政治可行性，即充分考虑公共雇员和受益人的影响力；其六，特定事件使得相关机构无法维持现状，于是变革不可避免。当然，萨瓦斯是基于美国联邦制下的各级政府而言的，许多条件并不一定与中国的单一制政治体制相适应。

促进竞争是永恒目标

公共服务的合同订立与工程、货物的合同订立一样，促进订立合同过程中的充分有效竞争是一个永恒的目标。但是，由于公共服务采购的特殊性，加之不同国家公共服务市场的发育状况参差、非政府组织的成熟程度各异、政府购买公共服务的意识能力不同，在现实情况制约下，要达到绝对的公平、公正和公开竞争是不现实的。笔者了解到，即使是在美国、英国等发达国家，也同样面临着公共服务供应商不足或不愿意参与竞争的问题。这其中既有潜在供应商因不愿和政府部门打交道而不参加投标的情况，也有为防政府部门拖沓而造成自己损失因此报价较高的情况。

从美国公共服务合同的竞争情况看，各州法律规定的公共服务外包方式不尽相同，可以说，促进购买公共服务竞争绝不意味着所有的公共服务合同的订立都必须采取公开招标方式，但应基于公共服务合同性质、内容等，再结合不同地区的实际情况去选择不同的采购方式。笔者认为，由于公共服务的复杂性和模糊性，邀请招标、竞争性谈判应该成为合同订立的最主要方式。不过，尽可能地采用各种方法吸引潜在供应商参加竞争，是公共服务合同订立过程中的重要任务。对于像中国这样私人社会组织还不够发达，还不能够承接很多公共服务的情况，公共服务合同内包应该成为合同外包的补充。换句话说，对于这种合同内包或称“管理者参与的竞争”，应尽可能地保证其与私人企业在公平的基础上进行公开竞争。当然，还可考虑对同一服务项目进行分阶段或分内容分解，可以由几个私人机构或者内设机构分别承包。这样，既可以保证充分竞争，又能起到相互监督的作用。

规范合同订立程序

萨瓦斯在研究美国等发达国家的购买公共服过程之后，分析得出公共服务合同签约过程中共有十二个步骤，即：考虑实施合同外包，选择拟外包的服务，进行可行性研究，促进竞争，了解投标供应商意向和资质，规划雇员过渡，准备招标合同细则，进行攻关活动，策划“管理者参与的竞争”，实施公平招标，评估标书和签约，监测、评估和促进合同的履行。不难看出，为了保证公共服务合同公平公正地订立，合理科学的程序是不可或缺的。除了以上萨瓦斯所列举的基本步骤外，对于中国而言，还必须做到充分的采购信息公开。

我国正在构建服务型政府，各行各业也正在加速搭建信息系统，在此背景下，笔者认为，购买主体有针对性向潜在的供应商推送信息已成为下一步改革的重点。

合同订立前，确保潜在供应商对于合同内容清楚而全面地了解也是合同订立的重要步骤。这就要求公共服务合同条款除必须具备一般合同的基本要求外，(即要包括合同当事人、服务事项、服务质量、服务费用、双方的权利义务、合同期限、违约责任)，还要在服务质量的监测、服务频次、服务成本与效果等方面进一步细化。

考虑到承接公共服务企业的特点，通俗的语言表达、准确的任务描述也是非常重要的。

公共服务合同的详细条款中还有一个较为敏感的问题，就是支付合同款项问题。这里包括付款方式、通货膨胀、计价的方式等内容。尤其是通货膨胀问题，合同应该予以充分考虑。在美国、英国等发达国家中，曾经出现过公共服务承包商联合商会、员工等一起向政府或者发包人提出提高价格或者降低质量的情况，以解决承包商的员工工资上涨的压力。这种情况在任何国家都有可能出现。因此，在合同条款中，应该详细规定通货膨胀情况下如何处理的问题。

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）