合着市场的节拍做采购——常平仓制度略述

历史上的政府采购

开栏的话：“一车炭重千余斤，宫使驱将惜不得。半匹红纱一丈绫，系向牛头充炭值。”《卖炭翁》里鲜活地描述了唐代的一个政府采购场景。那么，历史上有过什么采购原则和采购方式？本版特辟专栏一一介绍。

合着市场的节拍做采购

——常平仓制度略述

■ 姜鑫

常平仓制度，在我国历史上古已有之。其滥觞大概可以追溯到春秋时的《管子》：“岁有凶穰，故谷有贵贱；令有缓急，故物有轻重……民有余则轻之，故人君敛之以轻；不足则重之，故人君散之以重。”其本意是鼓励政府采购以时入市，在丰年物价低的时候，以低廉的价格采购，而在荒年物价高涨时，则以低于市价的价格售出——这样不仅能够平衡市场，而且贱买贵卖，还能够充盈国库，即通过政府采购同时做到济世与富国。

这一思想在汉武帝时由桑弘羊加以制度化，创立了平准法，通过政府手中的钱帛物资在京师贱买贵卖，平抑物价；而在汉宣帝时，大司农耿寿昌下令边郡尽皆筑仓，“谷贱时增其价而籴以利农，谷贵时减价而粜以利民”，这种政府采购粮米而修筑的仓，被称为常平仓。

就这一采购制度的思想而言，常平仓制无疑是我国古代制度创新的一大成就，其灵活运用了政府采购的规模性和前瞻性，对市场、物价都最大限度地产出了正外部价值。其对后世财政思想的贡献更是不可限量：1938年美国所实行的农业调整法，即在丰年由政府出面收购多余粮食防止农产品价格下降，据钱穆先生考证，便是参考了中国的常平仓制度，以至于后来美国副总统华莱士来华访问，“在兰州甫下飞机，即向国府派去的欢迎大员提起王安石来，深表倾佩”。

然而在中国历史上，常平仓制度却鲜有善终，往往随着各代政事衰微，经济凋敝，常平仓制度也逐渐荒废。然而，常平仓常不平，却并非制度思想本身的问题，而是缺乏科学有效的监管，使得这本好经常常被念歪。

首先，常平仓的本意虽然是政府财政采购力量介入市场，但是仍须恪守市场原则。然而在历朝历代的实际执行中，却经常发生政府利用公权力强买强卖的不良现象。北宋神宗年间就曾发生过各地官员以常平仓籴价作为本钱，预先约定收获时节粜米的价格，作为本息收回官仓：“今豫俵青苗价钱，但约熟时酌中物价。若熟时物贵，即许量减市价纳钱。”这就等于将原先稳定物价公买公卖的政府采购过程，变质成了以采购款强行向农民放贷的敛财工具，民间对此怨声载道。

其次，由于政府采买往往以高于市场的价格购买，而这一价差就形成了巨大的“租”，地方富户与常平仓官吏勾结，真实采购额往往超出上限，甚至会发生在物价并不低的时节大肆采购的现象。道光年间河南州县“应采买一千石者，即买至二三千石不止……谷价甫平，官遽采买，致米如珠而日以贵”。由此不仅国家采购成本大幅提高，而且通货膨胀日益严重，只有贪官奸商从中渔利。

除此之外，清朝嘉道年间，各地常平仓粜银被大量挪用，导致采买不力，常平仓长期亏空。“仅以粜价存公，屡经交代，挪新掩旧，任意侵吞，以致仓庾空虚，毫无储备”，特别是官员交接时，即便仓内尚有余粮，也大多做成亏空。“新旧任交相联络，明目张胆，不特任内亏空，未能弥补，竟有本无亏空，反从库中提出带去”。其实皇帝又何尝不知，然而嘉庆帝曾无奈地意识到“若清查过急，州县借弥补为名，复有劝捐派累之事，是为民反成害民之举，理财变为聚敛之弊矣。若勒限在任弥补，则是剜肉补疮，无益有害。”

凡此种种，导致常平仓在各朝各代都难以“常平”。及至清朝末年统计，常平仓实际存储“十无二三”。因此清政府下令“嗣后无灾年份不准出借”，虽然因噎废食，但是财政已难以支撑政府采购的亏空。由此开始，常平仓名存实亡。

（作者毕业于北京大学国际政治经济学专业，主要从事中国古代公共经济研究）