政府采购与国家安全有何关系

国家安全与政府采购·探讨

政府采购与国家安全有何关系

■ 吕汉阳

政府采购的目的是为了维持政府办公运转以及为社会提供公共服务和基础设施，因此，其标的、活动以及信息都涉及政府行为和职能，不可避免地影响国家安全。而政府采购引导产业发展、支持国产产品等政策功能也对国家经济安全、产业安全都有现实和深远影响。同时，政府采购通过结构调整和政策功能发挥，又成为维护国家安全的重要工具。本文探讨政府采购与国家安全之间的关系，并揭示其相互作用机理和实践互动。

政府采购本身的安全

安全就是没有危险的客观状态，既包括外在威胁的消解，也包括内在疾患的消解。政府采购本身的安全，首先是质量安全或生产安全，即采购的货物、服务或工程质量是过关的，不存在安全问题或隐患，这是最基本的安全要求；其次是采购标的能够满足使用需求，保证其辅助政府办公正常有效的运转；最后是物有所值，在满足需求的同时，将成本控制在最佳的状态。这三者都做到了，就可以说实现了政府采购本身的安全。目前，我国政府采购规模已经达到1万多亿元，其中有多少产品和服务是安全的？如果政府采购的货物、服务、工程存在安全隐患，将给国家带来巨大的经济损失。因此，政府采购本身的安全是非常重要的问题。

国家安全内涵的新发展

国家安全是国家的基本利益，是一个国家处于没有危险的客观状态，也就是国家没有外部的威胁和侵害也没有内部的混乱和疾患的客观状态。今年4月15日，中央国家安全委员会在北京召开第一次会议，中央国家安全委员会主席习近平主持会议并发表重要讲话。他首次提出了“总体国家安全观”，并强调指出：“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”他还指出，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。

“总体国家安全观”全面继承了前几代党和国家领导人关于国家安全战略思想的精华，同时，反映了国家安全的新现实和当前的新要求。这说明我国对国家安全内涵的认识逐步扩大。

政府采购与经济安全

国家经济安全，是指经济全球化时代一国保持其经济存在和发展所需资源有效供给、经济体系独立稳定运行、整体经济福利不受恶意侵害和非可抗力损害的状态和能力。国家经济安全作为国家安全体系的重要分支，其关注的首要主题是，宏观经济运行秩序是否存在重大隐忧，建基于公民整体利益之上的国家重大经济利益是否受到威胁。随着我国经济快速发展，并且日益融入世界经济体系，国家经济利益的内涵外延、存在形态、外在表现以及维护国家经济利益的方式和手段均发生了巨大变化。

我国尚处于社会主义初级阶段，市场经济制度尚不完善，“市场换技术”的策略效果不甚明显，许多核心技术仍然受制于人。入世后，我国的外贸依存度迅速提高，石油、铁矿石等大宗资源类产品依托于国际市场供给，劳动密集型出口产品市场竞争激烈，不断加强的国际市场波动很容易使我国陷于被动状态。我国金融市场开放度不断加大，极易受国际金融危机、债务危机的影响，金融系统成为国家经济安全中最敏感的领域之一。而且，外资利用效率不高、商业间谍猖獗、贸易摩擦日益增加、国际经济领域发言权微弱、对外投资风险控制力不强等，都使我国的经济安全风险加大。

政府采购具有公共性、规范性和导向性等鲜明特点，是集财政管理、产业政策和对外贸易政策于一体的国家公共管理制度，体现着政府的重要战略意图和政策优先方向，是市场经济条件下政府履行职能的重要宏观调控工具。美国总统奥巴马在应对金融危机的一次讲话里，曾经提到宏观经济的“四驾马车”：投资、消费、出口和采购，将政府采购与传统拉动经济的“三驾马车”并列，凸显了政府采购在促进经济增长中的巨大政策功能。

发挥政府采购的政策功能，是我国《政府采购法》赋予政府采购制度的重要任务之一，也是国家宏观调控体系的重要内容。《政府采购法》出台以来，我国政府采购制度初步发挥了应有的政策功能，已从单纯的财政支出管理手段向宏观经济调控工具转变。政策功能的发挥大大拓展了政府采购制度的作用面，提升了政府采购制度在经济社会发展中的地位，增强了制度的生命力。因此，政府采购政策功能的发挥有助于国家宏观经济调控和国家经济安全维护。

政府采购与财政安全

财政安全问题已经成为当今世界大多数国家经济发展中的一个重大问题。经过30多年改革开放的中国，随着国家经济的全面发展，财政取得的成就是有目共睹的，但问题和困难也很多，许多深层次的问题还没有得到解决，财政安全面临严峻的考验。

当前，我国地方财政风险尤为突出，主要特点是债务总规模大、具有隐蔽性和可转移性、乡村债务无力偿还、或有负债严重影响地方财政安全等。

政府采购作为政府财政支出的重要部分，其预算控制直接影响财政平衡和财政安全。节约资金是我国政府采购制度的重要目标，通过公开招标等制度设计和程序保障，近年来我国政府采购为财政节约了宝贵的资金，保障了财政安全。财政部数据显示，2012年全国政府采购金额为13977.7亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为11.1%和2.7%，实际采购金额与采购预算15828.5亿元相比节约资金1850.8亿元，节约率为11.7%。根据发达国家经验，一国的政府采购规模一般占GDP的比例为10%－15%，而由于我国政府采购制度尚不完善，诸多采购仍然未纳入政府采购，目前政府采购规模较小，未来增长空间和潜力仍然很大。随着政府采购规模的增长，其节约财政资金、维护财政安全的作用也将更为显著。

政府采购与产业安全

产业安全是指一国在对外开放的条件下，在国际竞争的发展进程中，具有保持民族产业持续生存和发展的能力，始终保持着本国资本对本国产业主体的控制。产业安全的影响因素相当复杂，基本上可以归纳为产业外部环境因素与产业内部因素。其中，产业外部环境是影响产业安全的重要因素，主要是指产业的生存与发展环境、政府的产业与外资政策，以及跨国公司与外国直接投资进入国内市场的资本、技术、管理等状况。

政府采购作为产业政策工具，可以通过需求拉动来扶持产业发展。同时，政府采购作为外资政策工具，可以通过限制产业导向规范外资进入并加强对其监管，起到防止外商投资冲击国内产业、威胁国内产业安全的作用。政府采购具有天然的采购本地或本国商品和服务的倾向。事实上，大多数国家并没有明文规定优先采购本国货物和服务的规定，但出于多个方面的原因，采购实体仍然会主动地更多从本国或本地采购。

政府采购与信息安全

信息安全是指信息系统（包括硬件、软件、数据、人、物理环境及其基础设施）受到保护，不受偶然的或者恶意的原因而遭到破坏、更改、泄露，系统连续可靠正常地运行，信息服务不中断，最终实现业务连续性。习近平指出，没有网络安全就没有国家安全。可见，网络和信息安全已成为国家安全的重要组成部分。信息化的快速推进一方面促使国家政治、经济、军事、文化等产生了巨大变革，另一方面也使这些关系国计民生的关键领域对信息网络的依赖性越来越强。我们在享受信息化带来的开放性、全球性、交互性、低成本等便利的同时，不得不直面其对国家信息安全带来的威胁和挑战。

美国是当今世界最大的网络监控者，也是最大的网络攻击者，美国利用“棱镜”项目在新兴的互联网“第五维战场”排兵布阵，抢占信息的制高点，其核心目的在于维持和增强对网络空间信息和行为的控制权，以维系其网络霸权地位。

目前，我国政府部门的信息安全防护主要通过加装防火墙、入侵监测设备等网络安全防护产品来实现。这些技术手段可以在很大程度上保护计算机信息系统免受病毒、黑客的攻击、破坏和窃密，却无法防护国外产品中预留的“安全漏洞”和“后门”程序。这使外国政府在战争等非常状况下对我国的政务办公网络实施瘫痪性打击成为可能。而且，国外企业及外资控股企业通过销售产品，直接参与产品的售后服务，可以轻易掌握政府用户的信息以及政务网络的运行状况；在用户保密意识不强的时候，涉及国家安全的信息、核心数据等都有可能遭到窃取。更有甚者，某些金融企业将部分信息系统的服务完全外包给国外公司，有的将银行等数据存放在国外，致使国防、外交、个人隐私等信息可能通过金融数据外泄而间接暴露，对个人隐私、经济安全和国防安全等造成了威胁。可见，我国政府信息安全的长城由国外产品组成，政府的许多核心信息数据处于“无防护的暴露状态”。

政府采购通过国货政策和支持创新政策可以限制外国供应商提供产品和服务，进而达到维护信息安全的目的。美国及日本政府都通过政府采购的手段，对非本国货物设置严格的市场准入限制，来维护本国的信息安全和经济利益，联想和华为在美国政府采购市场受阻就是典型案例。2013年3月26日，奥巴马签署了一项新开支法案，其中就包含一条禁止美国政府机构购买与中国政府有关公司信息技术的条款。因此，借鉴他国经验，我国应大力支持信息类产品的国产化、率先采购自主创新产品，以有效保持和促进民族企业及信息技术产业的跨越式发展。

（作者系国家信息中心助理研究员、博士后）