交易平台建设应摆脱“菜市场”思维

聚焦公共资源交易平台建设·方案意见汇集①

交易平台建设应摆脱“菜市场”思维

■ 本报记者 贾璐

读完国家发展改革委公布的《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》后，南京审计学院副院长裴育不无担忧地向《中国政府采购报》记者表示，该方案字里行间透着“政府”的影子，全国统一的公共资源交易平台建好之日，可能就是限制市场自由之时。

一纸方案，缘何引起业内专家“限制市场自由”的忧虑？记者征集了多位业内专家、从业者和网友的意见。

交易平台≠有形场所

既然是关于整合建立某类平台的方案，首先要厘清的便是什么是平台。

对此，《现代汉语词典》给出的较为接近的一项释义为“泛指进行某项工作所需要的环境或条件”。与这一宽泛注解不同的是，实践中，与交易相关的平台最常见的便是基于网络系统架构的电子商务平台。这种平台为买卖双方提供自愿交易的载体，不受地域、空间、场所限制。

“显然，《征求意见稿》中的这个公共资源交易平台，已经完全不是我们惯常理解的‘平台’了。”一位不愿具名的业内专家分析说，按照《征求意见稿》的表述，公共资源交易平台是一个囊括制度规则、电子化信息系统、运行机制，以及必要场所构成的综合服务系统，已远远超出“平台”这个概念的外延，叫“公共资源交易平台”已名不副实，而应称之为“公共资源交易体系”。或许把方案的名称改为《关于建立统一规范的公共资源交易体系的方案》更为恰当。

然而，真正让业内专家和社会公众质疑的还不是这种名不副实，而是把交易平台同有形场所画等号的思路。《征求意见稿》明确的整合对象是工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，而整合的资源之一便是“场所”，同时指出，公共资源交易平台满足的功能之一便是“必要场所设施服务功能”。

“建立规范统一的平台，实质上是建立统一规范的市场。”一位参与网上讨论的网友“云中”这样比喻，“把建立统一规范的市场与建立统一的场所画等号，让我联想到我国刚刚实行社会主义市场经济时，许多人理解的市场建设就是盖商场、建菜市场。如果这样简单地理解市场，不仅与十八届三中全会确立的市场决定性作用精神不符，而且是不是还有开历史倒车的嫌疑？”

把建平台与建场所等同的思路，同样触发了一些人的历史记忆。一刀切、一哄而上，会不会出现“地地设机构、处处建平台”的状况？陕西省商洛市政府采购中心副主任李平回忆，过去的一段时期，各地纷纷搞政务大厅，有的地方政务大厅建成了，却没有部门入驻；即使有部门入驻，也只是部门在这儿设立一个对外窗口，办理各种手续还得去之前的部门所在地。曾有媒体报道，某些地方的政务大厅已经解散，各部门已打道回府；不少地方的政务大厅一开始便是走形式，形同虚设。

那么，市场应该是怎样的市场？平台应该是怎样的平台？

“市场本无形。”以目前我国证券交易几乎不存在场所交易为例，广东省深圳市财政委政府采购办公室汪泳分析指出，场所只是一个载体。如果这种载体能够被替代，则意味着不是必要的。随着电子化技术的发展及交易规则的改进，对场所的要求必将逐步弱化，直至取消。

接受记者采访的绝大多数业内专家均认为，当今信息化发展潮流已冲破了传统的市场交易模式和地域空间限制，市场已不等同于有形的交易场所，而应是无形的电子交易市场。

国际关系学院国际经济系副主任羌建新强调，建立统一规范的公共资源交易平台的实质是建立统一规范、互联互通的公共资源交易的“市场”，而非建立某一类特定的统一的公共资源交易的“市场主体”（交易中介机构）。从整体上看，统一规范的公共资源平台实质上是将各个分散的有形交易场所通过互联网连结在一起的电子交易网络系统。

中机国际招标有限公司第五业务部总经理岳小川也表示，通过电子交易平台的建立实现公共资源交易的电子化和无形化，这是公共资源交易平台的必然发展方向。

记者也了解到，欧盟等西方发达国家和地区统一市场的形成均是通过建设电子化无形交易平台来推动，而并非建立大一统的交易场所。

强制进场目录设置了市场围栏

部分来自业界的观点认为，《征求意见稿》在提到的九条重点任务中有多处带有很强的行政干预色彩。其中尤为突出的便是“统一全国公共资源交易项目基本目录”“根据国家公共资源交易项目基本目录，编制本地区统一的项目目录”等表述。

一位专家分析说，制定目录，意味着凡是进入目录的项目都要进入公共资源交易平台（场所）进行交易。在以往的实践中，这被称为“强制入场交易”。某网友戏称，该原理同样类似菜市场思路。不管你是买卖蔬菜水果、生肉海鲜，还是买卖调料干货，都要进入这个固定场地。其他的场地，一概不准。

“制定强制市场交易目录，其本质是通过行政手段建起一道市场围栏，显然是破坏市场正常机制的行为。”汪泳表示。

更让业内专家质疑的是，交易目录这种形式自身的合法性问题。一位法律专家表示，制定强制目录属于政府行政手段中虽弱于立法、但明显强于其他行政手段的市场干预措施。因此，使用这种方式要格外慎重。李克强总理于2014年两会期间回答记者提问时称：“对于公权来说，法无授权即禁止；对于私权来说，法无禁止即自由。”因而，法律授权是基本前提。从目前来看，任何一部法律都没有赋予特定部门通过行政手段设置市场围栏、强制进场交易的权力。该专家表示，我国的行政执法已过了“摸着石头过河”的阶段，在缺乏法理依据、没有法律授权的情况下随意妄为，与依法行政、建设法治型政府的中央精神逆向而行，是不可取的。

赵勇也指出，有形市场、强制进场与中央关于简政放权、转变职能的精神不符。他分析说，公共资源交易不同于一般市场交易之处在于，政府不仅是交易中的一方，同时也是交易规则的制定者和交易行为的监督者。这使得政府容易在交易中处于强势地位。交易双方地位的不平等不仅不利于发挥市场在资源配置中的主导地位，还容易滋生腐败，这与市场化的改革方向背道而驰。

某省财政厅政府采购监督管理办公室主任表示，目前各地公共资源交易市场建设中出现了大量问题，特别是按行政区域划分市场与中央建设全国统一开放的市场要求相悖，急需对现行交易市场中的地区封锁和行业保护、违规干预市场主体活动、增编建机构建大楼扩领导职数、肢解各行政监督部门法定职能、乱收费增加企业负担等违法违规问题进行清理整顿。因此，方案的重点应是对各地公共资源交易市场建设中的违法违规问题进行清理规范，而最根本的措施就是撤销强制进场交易目录这一市场的围栏。

增加成本背离中央厉行节约要求

浏览专家建议和网友吐槽，不难感受到大家对于建立场所、强制入场交易的反对情绪。

“民脂民膏，经不起挥霍和折腾。”有网友指出，现有的工程交易、政府采购、国有土地出让等交易代理机构，大都人员较多、交易场地面积较大，在此条件下不利用既有场地和现有组织机构再集中组建公共资源交易平台，既会带来旧有资源的闲置浪费，又会引发增编、建机构、盖大楼、扩领导职数等行政成本的增加。这明显背离了中央反对浪费、厉行节约的要求。

除了整合场所的成本外，交易主体的交易成本或许也将增加。《征求意见稿》在“有序推进平台整合”内容中提出，县级人民政府原则上不再整合建设本地区统一的公共资源交易平台。对此，某县政府采购部门负责人表示，依照《征求意见稿》的强制进场交易思路，那以后县一级的交易是不是都得去市一级？往返市县之间，一个项目的组织成本、人力成本、时间成本将会增加多少？

此外，公共资源交易平台还可能增加隐性成本。“从经济学的角度看，把性质差异很大的东西整合到一个平台中去，也可能带来更高的协调成本。”一位业内专家指出。

问题如何解决？答案自然又指向了电子化。赵勇说，电子化公共资源交易平台便于统一标准，实行规范化操作和集中监管，符合当今时代的信息化建设要求，避免了重复建设所造成的巨大浪费和部门间的协调难度，也避免了过度集中造成的潜在风险及停车及交通组织等困难。