政府购买服务如何防范“假招标”

政府购买服务·代理机构怎么看（一）

政府购买服务如何防范“假招标”

■ 本报记者  张静远

广东某代理机构工作人员小汪日前告诉记者，看到《中国政府采购报》报道财政部部署推进政府购买服务工作的消息，既高兴又担忧。高兴的是了解到财政部正在全面推进政府购买服务，担忧的是，作为一名一线采购人员，他看过太多的服务类采购“假招标”。那么政府购买服务能否避免“假招标”？《中国政府采购报》记者就此展开了一系列采访。

根源何在

所谓“假招标”，即采购人默认的围标采购：采购人同提前确定的“预备成交供应商”设置好详细服务方案，并找好陪标供应商，陪标供应商给出符合招标文件需求但不具备实质竞争力的投标文件，以此保证“预备成交供应商”顺利中标。偶有其他不知情供应商前来投标，采购人总以各种理由使其投标无效。政府购买服务能否避免“假招标”？《中国政府采购报》记者在与网友互动中得出网友们的如下态度：政府购买服务若采用现行服务类采购模式，则难以避免。

广东某市政府采购监管部门的一位工作人员告诉记者，服务类采购的特点是品目繁多、难以固定项目类型，几乎每个项目都是独一无二的，不少项目没有行业规范限制采购人的需求偏好。“这就是服务类采购‘假招标’的根源所在。”这位工作人员说。记者发现，在中国招标与采购社区，从古镇修复到地形图测绘，再到篮球馆的灯光音响设计，各种看似毫无关系的项目汇聚在服务类采购下，网友们纷纷询问相关行业资质、标准，寻求标书模板。“显然，优秀的代理机构要成为各行各业的‘百科全书’。但在目前的市场状况下，代理机构要达到这一标准，几乎不可能。那么，为了实现采购人意图，‘假招标’是最简便也最行之有效的做法了。”上述工作人员对记者说。

贵州省民政部门某财务工作人员则称，采购人也有采购人的难处：“采购需求没有硬杠杠，如果公开招标的话，招标文件的实质性条款、评标细则等的编制都极有难度。竞争性谈判应当是较为合适的方法，但目前竞争性谈判的原则是低价中标原则，在需求难明确的情况下采用低价中标，采购结果往往难以令人满意。”这位工作人员认为，现有政府采购法律框架难以满足政府购买服务的采购需求。该工作人员还告诉记者，贵州一些地区通过政府采购对文化下乡演出团队进行选拔，评标方法是让老百姓投票。“但这种老百姓投票的评标方法显然不符合《政府采购法》的规定。如果非要严格走政府采购程序，那也许只能先通过其他途径确认老百姓喜欢的表演团队，然后通过‘假招标’等‘走’程序的方法来确保老百姓喜欢的表演团队中标了。”这位采购人无奈地说。

而湖南一家代理机构负责人则揭开了“假招标”的另一层原因：在转企改制的浪潮里，不少原本承担着社会服务工作的事业单位转型成了企业，原主管单位在进行此类项目采购时，这些单位自然而然地成为“预备成交供应商”。“市场放开不是一朝一夕的事情。不少事业单位改企后，无论从人脉运作能力，还是业务素质上，都具有垄断特性。‘假招标’有其根深蒂固的存在土壤。”刘某说。

看来，在现行政府采购制度框架内和市场环境下，服务类采购需求难确定、行业标准不完善以及市场问题共同导致了“假招标”现象的存在。

实务操作如何升级

如何杜绝“假招标”？针对上文分析的几点缘由，招标代理界人士提供了一些工程类服务采购中常见的做法供借鉴。

采用两阶段招标方式是大家较为推崇的方式之一。所谓两阶段招标法，即第一阶段由各供应商提供方案而不报价，并确定入围供应商；第二阶段由各入围供应商报价，确定最终中标供应商。这一做法主要用于需求难明确的项目，对于政府购买服务十分适合。据记者了解，目前，在政府采购项目中也偶见采用，但《政府采购货物和服务招标投标管理办法》未对此类招标方式做出明确规定，因此不少采购人不敢贸然采用。

就创意较强的设计类服务采购，中融国远招标代理(北京)有限公司总经理丁攀向记者介绍了工程设计类招标的一贯做法：此类项目招标采购中，各投标方均出具设计方案，评标委员会对各家进行排名，采购人择优录取。未中标供应商可以从采购方获取一笔设计费用。对于这一做法，有受访采购人表示，现实困难是预算中并无这一名目，在当下预算与政府采购制度框架内，难以实施。深圳市财政委员会政府采购办公室工作人员汪泳告诉记者，一些深圳市设计类项目采用先竞赛，再将竞赛优胜者作为单一来源供应商的做法。“这一做法显然不符合单一来源的采购条件，但是我们也提不出更好的采购方案了。”汪泳说。

此外，对于前文提及的采购项目类型繁多的问题，有政府采购业界人士认为，这一现状可以通过制定目录的方式得以解决。2013年末财政部出台的《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》就曾提出要“全面梳理并主动提出购买服务的内容和事项，精心研究制定指导性目录，明确购买的服务种类、性质和内容。”相关业内人士指出，目录的制定意味着政府购买服务的项目类型将被分类管理。这一管理路径不仅仅有利于培养公共服务市场，同时也有利于培养有专业方向、一技之长的服务类采购代理市场。但是，政府购买服务的制度化之路究竟还有多远？法制化道路究竟该怎么建设呢？

专家建言：不宜另起炉灶

“政府购买服务必须纳入政府采购的制度框架内！”谈及采购人在服务类采购中需求难受限制的问题，南开大学法学院教授何红锋表示。何红锋认为，政府购买服务应当纳入法律规范范畴，这毫无疑问，而另立法律有可能引发法律界限不明，因此修订《政府采购法》并将政府购买服务纳入其规范范围，是最行之有效的解决方案。

对此，国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新则提出：“政府采购不是个筐，不能把什么都往里面扔。并不是所有的购买服务都适合政府采购方式，可以考虑资金直接拨付等其他方式。”羌建新告诉记者，目前政府行为的资金支付方式主要有转移支付、政府采购、第三方支付3种，支付方式应当依据项目特性在具体分析的基础上进行选择。“例如有的地区将老年人定点理发纳入政府采购范畴，但是发到老人手中的理发券成了废纸，因为理发本来就花不了几个钱，而对老年人而言，走到定点理发店更辛苦。”羌建新说。

清华大学教授于安建议，法律应当设置更多适合购买服务的内容，例如，竞争性谈判最低价中标原则应当在服务类采购中予以模糊。有业内人士认为，于安的这一提议在《政府采购非招标采购方式管理办法》中得到回应。海南菲迪克招标咨询有限公司总经理彭时明认为，该办法并未改变政府采购法规定的低价中标原则，但允许谈判小组在谈判中变更实质性条款，使竞争性谈判更具灵活性。“谈判小组大可只提供谈判框架，实质性条款在谈判中逐渐确定。这对需求难明确的采购项目非常有利。”彭时明说。