加强“非招标”管理，采购人怎么看？

加强“非招标”管理，采购人怎么看？

■ 本报记者 冯艺

日前，海关总署、国家广电总局、中国人民银行、民航总局等采购人单位均以组织采购工作人员自学、开展部门内部讨论、举办培训班等形式对去年12月19日印发的《政府采购非招标采购方式管理办法》（以下简称《办法》）进行了学习、研讨。对于《办法》，江西省国税局政府采购工作人员黄加长的评价很具有代表性，他说《办法》的出台是在《政府采购法》实施十多年后，《政府采购实施条例》未颁布之前的一个非常重要的部门规章，对采购人、采购代理机构及供应商在非招标采购活动中有着极其重要的指导作用。

记者采访发现，多数采购人对《办法》的出台持理解和支持态度，像以往那样对新规的出台所表现出来的焦虑与不安则较少。而细化规定、解决操作困惑、强化采购人“第一责任人”的意识等，则是多数受访者对《办法》的评价。

填补制度空白

解决实际困惑

“《办法》的出台，总的来讲是在政府采购规范化道路上又迈出了重要一步。”南开大学法学院教授何红锋表示，《办法》是与财政部已经颁布实施的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）并列作为规范不同采购方式采购活动的部门规章，弥补了制度建设的空白。“特别是对非招标采购方式的适用条件、采购程序、成交供应商的确定等各方面都有了更加明确的规定。”黄加长说。

回想几年前，记者第一次接触政府采购实务操作类的采访话题时，采购人提到在实践中最让他们头疼的问题，就是竞争性谈判等三种非招标采购方式的具体操作，法律法规相对比较笼统，对一些具体细节和标准如何操作、把握没有明确，致使实际操作遇到不少问题。而《办法》的印发，使得采购人原本只能在充分理解政府采购制度精神、《政府采购法》的法理以及法律法规出台背景的基础上开展工作的情形得到了实质性改变。“以前，遇到情况复杂的项目，基本上都要召开专门的讨论会，研究如何合理合法地采购，有时还要对来自单位内部不同的操作意见进行统一。”某采购单位政府采购工作负责人告诉记者，“现在好了，很多以往工作中遇到的问题有了统一的具体程序制度规范。”

细化规范

实践经验上升至法规层面

谈到《办法》，业界说得最多的就是细化规范，这也不得不让采购人在文件发布的第一时间就抓紧进行学习。对此，采购人的感受大致分两种情况：一部分采购人觉得《办法》对非招标采购各项工作规定得特别细，担心采购程序会较为复杂；而大多数采购人认为，《办法》中的细化规定是对本单位以往惯例做法给予了法律层面上的肯定，是《办法》可圈可点之处。比如《办法》对竞争性谈判、单一来源、询价等采购方式的适用情形予以了进一步明确和细化;明确采购人申请批准改变采购方式时应当提交的材料;明确三种选择供应商的方式：发布公告邀请，从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取，以及采购人和评审专家书面推荐供应商；对竞争性谈判采购方式如何进行谈判的明确以及对竞争性谈判、询价采购活动中的保证金做出规定等。

国家新闻出版广电总局的政府采购负责人提到，《办法》第27条对公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时，如何操作进行了明确规定。“实际工作中，遇到上述情况的采购项目确实很多，《办法》对这一问题的明确解决了我们工作中的困惑。”该负责人还表示，第25条对于保密条款的明确规定也十分必要。

而对于确定成交供应商标准的问题，《办法》也明确“谈判小组应当从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按照经评审的最后报价由低到高的顺序提出三名以上成交候选人”。这些得到细化的规定，多数采购人表示具有一定指向性和操作性。

此外，采购人也提出建议，目前仍有一些理解把握不准的条款规定,希望参与起草《办法》的专家和监管部门能对具体条款进行进一步的解读，以便采购人能更好地理解政策制定的初衷。

强化采购人

“第一责任人”意识

采购人的主体责任将更重，是大家一致认为的《办法》带来的重要变化之一。

中国机械进出口（集团）有限公司的李杭表示，《办法》实施后，整个非招标采购程序的公开程度加大，所有步骤都受到监督，所以采购人的主体责任将更重，要求采购人每一步采购程序都需符合相关规定的要求，并承担相应责任。

对于参加采购活动供应商的选择，《办法》规定可以采取采购人和评审专家书面推荐方式。海南菲迪克招标咨询有限公司彭时明认为，《办法》的这一规定一方面考虑了采购人和评审专家对相关领域比较熟悉，了解哪些供应商符合采购人要求的资格条件，行业信誉如何，是否有能力满足采购人的需求，邀请供应商可以有的放矢，另一方面也是对采购人主体责任意识的进一步加强。彭时明认为，《办法》在充分考虑了采购人选择供应商时能否充分表达自己需求与意愿的同时，也是将相对应的责任承担交予采购人，其第一责任人的意识得到强化。

此外，采购人还关注到《办法》中关于改变采购方式批准程序的规定。《政府采购法》规定，达到公开招标数额标准以上的货物、服务采购项目，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。“《办法》细化了这一规定，特别增加了采购人应当在采购活动开始前，需报经主管预算单位同意的环节，并在附则中明确预算部门是指负有编制部门预算职责的部门。”某中央级采购单位政府采购负责人告诉记者，这样做有利于加强预算部门对本部门政府采购的统筹管理。

中国人民银行集中采购中心综合处处长郝爱民提出，对采购人主体意识的增强，需要法律法规对采购人相关责任、义务的细化规定，同时也需要政府采购业界能给予采购人更多的信任。国家旅游局的政府采购工作人员也坦言，从满足项目需求的角度，采购人肯定希望获得更多的话语权，但是从监察、审计等外部监督的角度，采购人又不希望参与太多，避免被认为有所图。这样的顾虑对采购人勇于担当“第一责任人”无疑是一道门槛。