PPP与政府采购有何关联

PPP与政府采购有何关联

传统的政府采购一般是付出现金、即刻提货，而 PPP的重要特征是：政府描述产出要求，与私营企业签订20—30年的长期采购合同，私营企业按合同生产本该由政府生产、提供的产品（服务），企业主要承担财务与市场风险，而政府则将短期投资变成长期向企业购买服务。

■ 本报记者 王童彦

十八届三中全会明确提出建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。对应这种改革部署，公私合作伙伴(PPP)等模式一时成为社会关注热点。特别是在地方政府债务风险加剧的情况下，人们更加看重PPP对于缓解财政压力、推动城镇化进程的意义。其实，PPP早在20世纪末就被引入国内基础设施建设领域，并作为项目融资的代名词被广泛宣传。然而，记者在查阅相关资料时发现， 有学者提出PPP不仅是融资模式，而且是一种公共采购形式。在大力倡导政府购买服务的时代条件下，PPP模式与政府采购的关系究竟如何？

PPP、政府采购与财政资金

关于PPP的概念目前还没有一个公认的定义，现在较受国内学界认可的概念是：所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益。

“通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。”财政部财政科学研究所研究员孙洁认为，PPP是一种管理模式，包含与此相符的诸多具体形式，比如BOT、BT、BOO等。在推进城镇化进程中，财政不可能负担如此巨大的投资量，而应该通过财政资金的杠杆作用，带动社会资金参与。PPP就是一种发挥财政资金杠杆作用的形式。

那么，PPP模式如何促进发挥财政资金的杠杆作用呢？孙洁从PPP运行的三个特征作了解释：一是民营部门与政府公共部门是伙伴关系，存在一个共同的目标，即在合作项目中，以最少的资源实现最多的产品或服务，民营部门的利润追求和公共部门的公共福利追求在实现共同目标中共同实现；二是利益共享，即共享 PPP的社会成果，以及共享私人部门、民营企业或机构取得的投资回报；三是风险分担，PPP 模式以承担能力来划分风险，从而能使项目总体风险最小化。

中央财经大学财政学院副院长姜爱华认为，PPP模式可以说是政府采购的一种形式，共同提高财政资金的使用效益。从公共财政的角度看，PPP模式将私人资本引入公共财政领域，通过促进发挥财政资金杠杆作用，推动公共财政管理改革。这也就意味着将竞争机制引入了公共资本领域，使私人资本与公共资本在公共基础设施建设和公共服务领域展开良性竞争，从而促使公共资本使用效率提高。

区别于传统政府采购形式

据记者了解，美国交通部于2007年在向国会提交的报告中，就已经开宗明义地指出“PPP 本质上是一种采购形式 ”。除美国外，其他国家也将PPP定义为一种采购形式，比如，澳大利亚政府于2008 年发布的《国家公私合作指南》，在政策框架卷中，对 PPP的描述是“作为采购方法的 PPP是公共部门与私人部门就生产资产或交付服务而签订的合同关系广泛谱系的一部分”；欧盟则将PPP分类图命名为“项目采购选择”。

既然美国、欧盟等发达国家都认为PPP是一种政府采购形式，为何在国内，政府采购已经发展了十几个年头，PPP模式一直都很少被提及，实践中的应用也非常有限？

接受采访的专家对此表达了一致的看法：更确切地说，PPP是公共采购形式，而且PPP项目采购区别于传统的政府采购形式。所谓公共采购，即政府部门、事业单位、公共组织以及非营利的国有企业，用法定的形式和程序购买货物、工程和服务的行为，它包括买断、承包、租赁、许可权的转让等，主体和对象范围、采购形式等都比国内法律意义上的政府采购更宽泛。

住房和城乡建设部标准定额研究所李明哲，在《PPP的认识误区与公共服务改革》中对这种区别做了具体解释：“在 PPP 模式下，政府不再是公共产品(服务)的投资者和生产者，而是向私营企业采购大宗产品(服务)的机构。传统的政府采购一般 是‘付现’，即付出现金、即刻提货，而 PPP政府采购的重要特征是：政府‘描述产出要求’，与私营企业签订20—30年的长期采购合同，私营企业按合同生产本该由政府生产、提供的产品（服务），企业主要承担财务与市场风险，而政府则将短期投资变成长期向企业购买服务。”另外，PPP采购是项目采购，可能涉及生产产品(服务)的资产归属问题。例如，BOT 类合同可能包括资产的权属与转移条款，资产在合同期满前属于私人部门，在合同到期后一般被无偿交给公共部门。

政府购买服务的有效机制

政府购买服务在党的十八届三中全会决定中多次被提及，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。近年来，PPP模式也从公共基础设施领域逐渐向公共服务领域延伸扩展，如研究开发、技术转移、职业培训、囚犯改造等经济服务领域，社区服务、社会福利、安全保障、环境规划、基础教育等社会服务领域。

中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎认为，作为一个服务型政府，通过PPP模式来实现公共服务提供机制的多元化和高效化，无疑将是我国未来必须解决的重大问题。政府购买公共服务绝不是简单的买卖合同关系，而是应该充分借鉴公私伙伴关系模式下的不同购买方式，如合同承包、特许经营、补助、凭单、法令委托、出售、无偿赠与、清算、撤出、放松管制等，通过多种多样的民营化渠道实现政府提供公共服务的多样性、效益性、节约性和效率性。

孙洁也进一步补充道：在公共服务方面，为最大限度满足人们对公共服务的需求，理想的模式是通过公私合作的方式来提供。其要点是，政府公共部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。