公私合作不能变成定时炸弹

英国诺丁汉大学法学院教授王平剖解英国PFI的借鉴和启示

公私合作不能变成定时炸弹

■ 本报记者 朱颖

作为PPP的一种延伸，PFI模式最早由秉持私有化理念、信任民间管理的英国保守党提出，因其能借助私人资本支出增加公共投资，从而解决财政紧张的局面而在上世纪90年代备受推崇。这种模式成就了大量知名案例，也成为各国争相效仿的对象。

“如今国内所提出的公私合营制，应更多被归为PFI这种提倡私人资本参与公共服务与建设领域的模式。然而PFI并非完美无缺，由于强调在项目建设中避免增加公共债务，上世纪90年代英国许多PFI项目所产生的成本大大超出传统方式下的购买行为。因此我国政府在借鉴时，更应保持慎重的态度。若用之不当，这种公私合作方式很可能演变成一枚定时炸弹。”英国诺丁汉大学法学院教授王平告诉记者。

风险转嫁并非免费午餐

物有所值、将风险进行合理分配是PFI模式的两大原则。在此之前，利用传统路径购买工程或服务通常会遇到交付延迟或资源浪费的情况，或是在行业创新方面难以与私人企业竞争，而英国政府推行PFI的初衷在于将风险更合理地分配，如政府可以将融资风险、设计风险、运营及交付风险全部转移在承包商身上，以此实现成本效益原则。然而，这种风险转移策略并非免费午餐，有学者曾表示，没有人会期待以利益最大化著称的私人企业无偿承担风险，转嫁给私人部门的风险越多，公共部门所要支付的费用也就越高。

“推行PFI的优势首先在于政府不需要承担关键风险，只需在私人公司完成工程建设时付款即可，而问题的核心在于，私人投资者所要求的投资回报率远高于政府债券利率，英国政府需要为此付出沉重代价：由于私人提前垫付的资本要求回报，政府通常要比自建项目多支付3到4倍的价格。”王平告诉记者。

事实也证明了这一观点，英国PFI项目成本并没有低于普通的采购方式，对于公私双方来说，PFI产生的额外交易费用不容小觑。2011年《金融时报》曾如此评价英国过往的PFI项目：顾问与律师在其中赚取了至少28亿英镑，在项目咨询方面的收入很可能超过了40亿英镑。

“的确，英国私人企业参与谈判的费用也很高昂，平均每个企业参与竞争性对话的费用约100万英镑，这包括设计费、前期的准备费用以及咨询费用，这些成熟的法律、金融服务代理机构所收取的咨询费用也十分高昂。”王平表示。

与此同时，私人承包商大多会选择向银行融资，而由于私人企业在银行的信用等级低，因此借贷成本很高，而私人企业多会把这笔支出摊在合同之中，这也是英国大多数PFI项目费用高于传统公共采购支出的原因之一。

英国在金融危机前后发现了这个严重的问题，新的保守党上台后本来要叫停PFI，但考虑到很多长期合同并未到期，于是重新提出了二代PFI，即PF2。“当然，这个换汤不换药的新模式也有可取之处，比如要求私人企业投入的资金不能全部从银行贷款，而需要有一部分自有资金。”王平解释道。

寅吃卯粮的隐忧

PFI在推行之初，不仅没有辜负保守党对其解决财政赤字与负责的期望，且逐渐发展成为英国使用范围最广的公共投资策略，然而，这种模式在新保守党上台时却一度遭遇大量来自公众的负面评价。一些研究认为政府大力推行PFI是出于将资金压力等风险转嫁给私人领域的政治考虑。

由于传统的公共部门采购会增加政府负债，而PFI模式则能将这笔债务“隐藏”起来，于是，PFI逐渐成为政府机构的唯一选择。“这是一种寅吃卯粮的方式。”王平认为，对于政府来说，政府在合同签订之初并未将所有预算全额支出，因此，这笔费用不会出现在政府的资产负债表中，PFI模式多用于项目周期长的工程建设项目，这意味着合同期限至少要维持10年甚至25年，于是下几届政府就要持续为这项决策埋单。事实上，PFI应仅被用于能为纳税人带来明显收益的项目上。

在谈到PPP推广对我国的启示时，王平表示政府应该慎重对待，由于大多数PPP项目采取20-35年的长期合作模式，若不能在体制设计之初考虑到后续存在的种种风险，这些项目将会在几十年后，为下任甚至下几任继承者带来难以估量的麻烦。同时，若不加以控制而唯PPP论，最终政府与公众利益都会遭受损失，PPP将成为私人企业的“长期饭票”，银行也会在长期借贷关系中得利。

·贴士·

PFI 优势：

● 将风险合理化分配，由私人部门承担设计、融资、建筑等关键风险。

● 实现效率与创新。

● 在交付时间方面，很大程度上解决了传统采购中项目延期交付或资源浪费的恶习。

● 在合同签署前，银行提供尽职调查等金融检查程序，大大降低了合约执行中的风险。

● 通过让现有资产运营更高效及让现有资产生命周期成本更透明，来激励维护的持续性。

● 通过在设计与施工上使用输出规格，提高生产力与交付质量等方式鼓励产品创新与更出色的设计。

● 明确服务级别用以激励绩效，并在供应商无法按时交付时采取惩罚措施。

● 使用标准化合同，大幅减少合同中的错误。

PFI劣势：

● 金融危机爆发后，私人融资成本不断攀升。

● 使用私人融资方式交付资产，会在一定程度上难以估量合作模式是否物有所值。

● 由于大多为长期合同，私人部门需要很长的还贷期，导致服务合同难以变更，大大降低了合同的灵活度。

● 公共部门需要为将风险转移到私人部门付出代价，而最终风险仍存于公共部门。

● 合同期限长且规模巨大，在很大程度上增加了商业风险。