完善机制 创新方式 稳步推进政府购买服务

完善机制 创新方式 稳步推进政府购买服务

财政部政府采购管理办公室主任 王瑛

党的十八届三中全会明确提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，作出了加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革、推进社会事业改革创新等改革部署。在这种背景下，中国政府采购峰会紧贴全面深化改革新要求和政府采购制度改革新形势，聚焦国家治理工具和政府购买服务议题，无疑具有重要的现实意义。借此机会，我就这个问题谈一些看法，与大家共同探讨。

一、政府购买服务已经成为深化财政改革的一项重要工作任务

作为公共服务供给的一种创新模式，政府购买服务对改进现代社会管理和服务方式、加快政府职能转变、提高行政效率、增进社会公共福利、有效满足人民群众不断增长的公共服务需求，具有重要意义。近年来，一些地方立足实际，积极开展向社会力量购买服务的探索，取得了良好效果，在政策指导、经费保障、工作机制等方面积累了不少好的做法和经验。十八大以来，中央对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，政府购买服务被赋予了新的历史使命，政府购买服务工作由此迈入了新的发展阶段。

今年9月，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出了逐步推开政府向社会力量购买服务工作，建立统一有效的购买服务平台和机制等改革目标。明确教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用。这表明政府购买服务开始纳入制度化轨道，由过去的个别地区自发开展转为全国范围内推行。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。并在界定政府职能、加快事业单位分类改革、推进城乡基本公共服务均等化、构建现代公共文化服务体系、加快实施政社分开等方面，对政府购买服务提出了新的要求。这表明政府购买服务已成为处理政府与市场、政府与社会关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革举措。

为贯彻落实党的十八届三中全会精神和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，财政部印发了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，对积极有序推进政府购买服务工作提出了具体和明确的要求。这些都充分表明，推进政府购买服务工作已经成为贯彻落实三中全会精神、进一步深化财政改革的一项重要工作任务。

二、推进政府购买服务工作需要处理好的几个关系

党中央、国务院对于推进政府购买服务的一系列部署，既为政府采购制度改革提供了新的发展契机，也提出了新的更高要求。政府采购领域推进政府购买服务，既面临着无比广阔、大有可为的空间，也面临着前所未有、不可预期的挑战。这项改革既涉及社会事业改革问题，也涉及政府职能转变、财政支出模式创新等问题；既要解决买什么、怎么买等内部问题，还面临着买不到、买不全等外部障碍。从当前我国的国情来看，政府购买服务推进的广度和深度，在很大程度上将取决于事业单位分类改革等行政体制改革以及社会力量培养发展的结果。我认为，当前推进政府购买服务工作必须处理好以下几个方面的关系：

一是在“买什么”的问题上处理好“应该买”与“可以买”、“何时买”三者之间的关系。确定是否“应该买”，要分析所购买服务的内容及特点，既要有利于推动简政放权，防止“大包大揽”，又要确保政府全面正确履行职能，防止“卸包袱”;确定是否“可以买”，既要经济上可行，确保长期性政府购买成本低于政府直接生产成本，又要技术上可行，即费用和收益便于衡量，能够通过签订合同方式进行购买。确定“何时买”，既要考虑市场环境，确定市场可以提供，又要考虑体制环境，确保利益格局调整中的社会稳定。

二是在“如何买”的问题上处理好有效竞争与培育市场的关系。政府购买服务的直接目标，就是通过发挥市场机制作用，实现公共服务提供主体和提供方式多样化，提升公共服务绩效。但从目前来看，由于长期以来公共服务提供的单一模式，服务业整体水平不高，社会力量发展薄弱，相当一部分政府购买服务项目缺乏有效的市场竞争主体。因而，推进政府购买服务，既要充分尊重市场主体地位，发挥市场机制在配置社会服务资源中的基础性作用，通过公开透明、竞争择优方式选择服务提供机构，引导服务提供机构按照公益导向原则组织实施社会工作服务项目，又要通过合作激励、信息沟通、行政指导、服务委托等方面的创新措施，着力培养壮大各类服务的市场主体。

三是处理好制度创新与原有政府采购制度规范的关系。服务需求的多元性及社会发展的非均衡性，决定着政府购买服务方式的多样性，也决定了必须在按需求进行科学分类的基础上，按照方式灵活、程序简便、竞争有效、结果评价的原则组织开展政府购买服务工作。因而，既要按照项目的需求特点和效率要求，鼓励采购方式创新，简化审批程序，赋予采购人更大的采购自主权，又要从制度机制层面，明确需求特点、采购方式，评审方法、合同文本及评价方式的纵向对应规则，强化采购人的需求责任，改革现行评审制度，保证采购活动按照规范化的程序执行，做到公开、公平、公正。但这些制度创新又必须符合政府采购法的精神和宗旨，与现行政府采购制度框架最大限度地保持一致和衔接。

四是处理好政府采购同财政其他改革、相关部门之间的关系。政府购买服务工作涉及财政工作的方方面面，也涉及多个预算主体和行业行政管理部门。一方面，需要按照建立现代财政制度的要求，强化政府采购与预算管理的衔接，推动政府采购需求管理与预算经费标准、公共服务绩效标准相结合，形成政府购买服务在资金使用过程中的监管合力；另一方面，需要加强统筹协调，强化政府采购操作执行与采购需求提出部门在具体工作实施层面的业务衔接，各司其职，相互配合，做好政府购买服务工作。

三、需要重点研究探索的几个问题

现阶段政府采购领域推进政府购买服务工作，必须落实十八届三中全会的有关精神，围绕服从服务于加快完善现代市场体系、加快政府职能转变、建立现代财政制度的发展改革目标，立足当前，着眼未来，重点研究探索以下几个问题：

一是立足实践探索，研究完善相关管理制度。推进政府购买服务需要健全的法律制度体系作保障，要通过完善相关法律法规体系，明确各方应履行的责任，保障参与各方的合法权利，为政府购买服务的顺利开展营造良好的法制环境。要根据服务项目的不同特点和市场竞争程度，重点研究可适用的采购方式、采购周期、合同种类、评价制度，以及与预算管理、绩效评价相衔接的管理制度，确保购买环节的顺畅高效。要发挥中央和地方两个积极性，坚持“从实践中来、到实践中去”的工作思路，按照先试点、总结经验后推行再最终形成制度的思路，成熟一个，推开一个。

二是推进专业化建设，着力加强需求标准研究。公共服务项目区别于货物，普遍带有需求难描述、指标难量化的特点。要从根本上避免采购需求不清、采购方式适用错误、评分方法设定混乱、评审标准不明确等一系列问题，需要在明确采购人需求责任的基础上，大力推进政府采购行业向专业化方向发展。采购人要按照国务院《关于向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号）有关要求，加强政府购买公共服务品目的需求标准研究与制定工作。集中采购机构要立足专业化发展定位，加强对通用类服务需求标准及招标文件的研究，改进服务，提高效率，不断提高集中采购的专业化水平。社会代理机构要按照走差异化的发展道路，根据本单位人员的专业特点，确定重点代理领域，提高细分领域代理的专业化水平。

三是鼓励适度竞争开放，防止购买行为“内部化”与服务提供主体固定化。在公共服务提供市场仍处在发育期的条件下，采购人的选择惯性会成倍放大，往往造成合同授予与财政资金“体制内流动”，服务提供主体区域性“垄断”或者“一家独大”的局面。因此，既要在合同授予阶段，形成企业、机构、社会组织等各类市场主体充分竞争的交易机制，又要处理好服务提供稳定性、连续性和服务接续开放性的关系。特别是对一些容易形成服务提供主体固定化、垄断化的服务项目，如信息系统运维、社区服务等项目，要从机制上研究防止出现固定化和垄断化的政策措施，如技术信息开放、拆分项目并限制多项投标等。

四是以物有所值为导向，研究建立履约验收和绩效评价体系。公共服务项目一般不能用单纯的购买数量或次数以及节资指标来衡量，很大程度上要通过服务对象的切实体验来衡量。特别是有些服务项目的周期较长，成效的体现往往具有长期性，难以找到合适的指标衡量公共服务的质量。这为履约验收和绩效评价工作的开展带来了极大的挑战。购买服务项目的履约验收，不仅要重视政府主管部门的评估，更要重视服务对象的评估，还要探索引入第三方评估，如专家团评估、社会专业组织评估、公民评估等。同时，要研究建立与预算经费指标、需求管理指标相协调的公共服务绩效评价指标体系，倒逼政府购买服务实现“物有所值”绩效目标。

五是遵循国际惯例，合理确定服务提供者的资质条件。加强本国服务的相关理论研究，借鉴国际经验，合理制定本国服务的认定标准和相关管理制度。研究制定相关服务项目政府采购的资质条件，健全国家安全防护体系。着力发挥政府购买服务在支持国内服务行业发展等方面的积极作用，支持国内服务产业发展，提高服务产业的国际竞争力。