进一步拓展简政放权的理论视野

进一步拓展简政放权的理论视野

中央党校政法教研部教授 王军

在2020年全面建成小康社会，这是党的十八大向全党和全社会发出的行动动员令。全面建成小康社会，必须在新的历史起点上全面深化改革。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立了全面深化改革的行动纲领，并指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。要解决好政府与市场的关系问题,中央已经明确的创新思路，就是把职能转变作为核心,把行政审批制度改革作为突破口和抓手,“通过简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用,激发市场主体的创造活力,增强经济发展的内生动力”。因此，在新的历史阶段加快推进行政体制改革，简政放权必将成为理论和实践的聚焦点，对简政放权进行回顾梳理和理论解读，就显得尤为必要和重要。

简政放权历程的回顾与总结

政者，“众人之事也”，也就是所谓的公共事务；“权”则是掌握和管理公共事务的支配性作用。现代社会，公共事务管理对于社会经济发展和每个人的生活水平都有着至关重要的意义，因此，“谁”来掌握和管理公共事务，就成为一个国家的制度和体制建构的核心问题。

在中国社会主义革命和建设的历史进程中，简政放权可以说是贯穿各个发展阶段的一条主线，也可以说是党和政府积极适应历史条件变化的一种行动自觉。其中，简政是实质，放权则是简政的具体体现。十八大以来的国务院机构改革和职能转变,是在改革开放以来历次机构改革、简政放权的基础上进行的。30多年的简政放权历程，具有明显不同的两个阶段性特点。

在上世纪90年代以前，简政也好，放权也好，都是在计划经济体制条件下推进的，集中解决的是中央和地方政府的关系、政府和企业的关系。因为并不涉及做“事”的基本格局的改变，也不涉及政府间、政府和企业间的权力关系的改变，所以，这个时期的简政放权，基本上属于政策调整。正是因为是在计划经济体制内的政策调整，所以，长期存在一种所谓的“循环怪圈”，叫做“一放就乱，一收就死”。

上世纪90年代以后，简政放权再次成为社会关注的焦点和热点。这时的简政放权与之前相比已经出现了本质上的不同，主要解决政府和市场的关系，核心问题是权力重新配置。一旦涉及权力的重新配置，这就是个体制改革的问题。要解决政府和市场的关系，实质上是要解决市场机制的作用空间问题，要把过去完全掌握在政府手中的权力“放”出来，以便让市场机制发挥基础性作用。所以，上世纪90年代的行政体制改革主要是体现在政府的经济管理机构的撤并上，政府基本上放弃了对社会经济活动的直接管理和行业管理。

进入21世纪，行政审批制度改革成为转变政府职能，继续简政放权的集中体现。全面建成小康社会，必须加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。十八大明确提出了四个着力点：着力激发各类市场主体发展新活力，着力增强创新驱动发展新动力，着力构建现代产业发展新体系，着力培育开放型经济发展新优势。而对社会活力和发展动力的制约主要是行政权力的不当配置和运行产生的负面作用。因此，经济发展必然要求行政体制改革把目标聚焦在行政权力的重新配置和规范运行上。

改革开放之初，邓小平就明确讲过，机构改革是一场革命，这场革命主要革自己的命。当时一些人对此提出质疑，认为要革自己的命，在理论上是荒谬的、实践上是不可能的。但是，30多年的改革实践让全世界都看到了中国共产党人在革自己的命上所取得的巨大成功。不过，我们应该清醒地看到，过去的“革命”只是一种割伤祛脓的状态，还没有真正进入到“壮士断腕”的阶段。而未来八年，改革进入攻坚期和深水区，需要有更大的勇气和智慧、更加坚定的决心和意志,坚决打好这场攻坚战。

简政放权的新思路

简政放权既要做好减法，也要做好加法，同时还要花大力气做好乘法和除法。

所谓“简政”，就是要对政府管理的公共事务做一个重新的配置。“简”不仅仅要减少政府掌握和管理的事务，着力解决政府职能越位、缺位、错位等问题，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥群众参与社会管理的作用，同时还应包含着简化行政权力的运行过程，要把需要继续保留的行政审批权力的运行规范好。这就是要做好除法，使政府的权力运行更加简约，更加简捷，将成为今后一个时期简政放权的重心。

简政具体体现在“放权”上，是不是真正“简政”了，就在于权力是不是重新配置了，政府和市场、政府和社会的权力关系是不是真正改变了，权力的运行方式是不是更新了。“放权”主要是两个方面：一是放开，过去下放权力主要是指放开，在权力关系没有改变的情况下，赋予地方政府和企业更多的自主空间。现在放开应该具有现实意义，也就是要放开政府的权力运行过程，让社会、让群众更多地参与政府的管理过程。二是放弃，在新的条件下，放弃更重要，因为它涉及行政体制改革。

党的十八大和十八届三中全会都强调既要发挥市场的基础性或决定性作用，但同时也要 “更好地发挥政府的作用”。这两个“发挥”是未来简政放权着力解决的问题，在两者的关系问题上，主要解决好政府的作用的定位和作用的形式问题。简政放权要以此为切入点，也就是要在搞活微观经济的基础上搞好宏观管理，创新行政管理方式。微观经济是市场机制发挥决定性的作用，宏观管理则是政府机制的作用空间，要解决宏观领域的问题，就要创新管理方式，增强政府的治理能力。因此，需要处理好三个问题：第一，减少对进入市场活动的限制。第二，强化对市场活动过程的监管。第三，要把权力关进制度的笼子里，把权力运行真正规范起来。

深入推进简政放权的路径选择

第一，加强顶层设计。改革开放30多年的成功经验告诉我们，经济体制改革可以“摸着石头过河”，大胆地试，大胆地闯；但行政体制改革则需要思想理论先行，也就是要把面临的问题、改革的方向及发展的过程理出比较清晰、明确的思路。现在，中央成立全面深化改革领导小组，这有助于改革的方案设计超越各部门利益的阻碍，总体推进改革的进程，统筹协调、督促落实。 

第二，深化政务公开。人民是改革的主体，行政体制改革应该实行开放式的过程模式，一方面建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性；另一方面，改革要公开透明进行,接受舆论和社会的监督。推进行政权力行使依据、过程、结果公开，让人民监督权力。

第三，完善依法行政。要发挥法律的引导和推动作用，用法治思维和法治方式深化改革、推动发展。加快法治政府建设。完善依法行政的法律法规，提高制度质量。健全科学民主依法决策机制，建立决策后评估和纠错制度。严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

第四，严格绩效管理。建立一套完善的政府绩效评价机制，特别是要把政府绩效评价交给社会检验，建立客观公正的政府绩效社会评价机制。强化行政问责，严格责任追究。

（本文根据作者在“中国政府采购峰会2013”上的发言整理）