加强政采诚信体系建设 提高政府公信力

编者按：

近期，中央党校中央国家机关分校（第63期）财政部班学员前往浙江调研政府采购诚信体系及政府公信力建设情况，并撰写了调研报告。调研报告认为，浙江政府采购诚信体系框架已初显成果，并得到有效应用，为下一步构建全国政府采购诚信体系积累了经验。本报特刊发调研报告，以飨读者。

 

加强政采诚信体系建设  提高政府公信力

——浙江省政府采购诚信体系建设调研

 

■ 中央党校中央国家机关分校（第63期）财政部班第一组

三聚氰胺、苏丹红、地沟油、漂白蘑菇……不停被媒体曝光的食品安全事件超出人们的想象，挑战着老百姓的神经，让老百姓无助地感叹“还有什么东西能吃？！”

“骗子养生专家”、被发现收了企业红包的“代言人专家”频频出现在权威媒体上；

郭美美事件，让热心公益事业的一些人士明确表示：“短期内是不会再通过红会这个渠道捐款了，因为它已失去了应有的信任”；

官方发布的经济数据和老百姓真真实实的生活存在的差距，人们对一些“官方说法”、“官方澄清”也开始将信将疑；

……

以上种种，导致“不相信”的情绪正在越来越多人的生活中蔓延。

当前，我国经济在持续快速发展，但是社会信任度及政府公信力有所滑落。来自人民网舆情监测室的监测显示，目前，社会公信力下降导致的信任危机，以政府、专家及媒体最为严重。

曾几何时，来自政府、专家、媒体的声音，是“权威声音”。缘何出现今日的境况？我们该如何修复社会信任度，提高政府公信力呢？

1. 提高政府公信力已刻不容缓

当前，我国经济社会正处于快速发展和转型、社会矛盾错综复杂并日渐凸显的关键阶段，提高政府公信力尤为重要，它事关我国特色社会主义事业发展，事关社会和谐稳定。

专家认为，“如果不能有强大的社会公信力做保障，就难以形成有效合作的社会局面，这将极大地提高社会做事的成本，影响改革发展的顺利推进。”

中央党校社会学教授吴忠民认为，之所以会出现信任度不断降低的局面，关键是作为社会情绪稳定器的公信力出现了问题。“公信力就是公众对公共权力及特定角色形象的信任度，体现了它们存在的权威性、信誉度以及影响力。”

政府公信力，就是政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力。

（一）党和政府长期以来高度重视政府公信力建设。

早在2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中就提出了提高政府公信力的问题；党的十七大又明确强调“提高政府工作透明度和公信力”的要求；“十二五”规划纲要再次强调要“提高政府公信力”。

十八大报告提出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。

（二）受损的政府公信力，如何提高？

公信力的构建是一个长期过程。

政府公信力具体表现为相关部门在处理公务中妥善解决问题的能力和效果。其影响因素有：政府施政的合法性，政策与行为的公正性与公益性程度，公民的心理因素和利益需求以及社会文化和社会环境影响等。

政府公信力由硬实力和软实力两部分构成。前者包括行政执行能力、危机处理能力和政策制定能力；后者包括分析预测能力、公共关系能力和形象塑造能力。

受损的政府公信力，如何提高？专家认为，要从以下方面入手：各级政府部门要真正从制度建设入手，切实克服消极腐败现象、官僚主义和特权思想，积极构建服务型政府，切实解决好百姓最关心、最直接、最现实的利益问题；对于损害公信力的做法实行最严格的处罚，提高失信成本；加强政策制定的民主化、科学化和法治化建设，增强公共政策的公平性。

2. 提高政府采购公信力，是提高政府公信力的重要抓手

政府采购制度是公共财政管理的重要内容，也是政府调控经济的有效手段。自1998年，全国实施政府采购制度以来，我国政府采购制度的发展由小到大、由点到面、由弱到强，制度不断创新，机制不断完善，已由初创阶段进入全面发展的新阶段。

经过10来年的发展，我国政府采购的范围和规模不断扩大，经济效益明显提升，社会关注度和影响力日益提高。全国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2011年的11332亿元，占财政支出的比重由4.6%提高到11%，累计节约财政资金6600多亿元。

到目前，以公开竞争为核心、以“管采分离”机制为支撑的政府采购制度体系逐步完善，有效规范了政府部门的采购行为。“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制得到完善。

作为国家行政管理和公共管理的必然选择，政府采购尽管不是效率最高、效益最好的制度安排，但它的规范化、透明化和程序化，恰好符合和满足社会及纳税人对于政务公开的诉求。

目前，政府部门及有关单位依法采购意识不断强化，“用更少的钱办更多的事”的理念深入人心。以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购模式有序运行，以公开招标为主要采购方式的格局进一步巩固，一个统一规范、有序竞争并逐步开放的政府采购市场加速形成。政府采购制度确立的“公开透明、依法规范、成本效益”原则，已逐步拓展到政府行为的方方面面，推动了建设法制、责任、廉洁和服务政府的进程。

10余年的改革实践表明，《政府采购法》确立的政府采购管理基本制度，顺应了我国社会主义市场经济体制建设的客观要求，符合行政体制改革的方向，作为公共财政管理的一项重要制度安排，不仅节约了大量财政资金，而且对于创造公平竞争的市场环境、促进反腐倡廉以及推动实现国家经济社会目标发挥着重要的作用，彰显了制度的先进性和生命力。

但是，不容忽视的是，为数不多的“天价采购”、“豪华采购”以及一些采购中出现的“质次价高”的声音对政府采购公信力产生了不可小视的破坏力。一时间，在社会上，提到政府采购，想到的就是质次价高、效率低。

程序合规合法，为什么结果没有公信力？

结果与过程并重，提升政府采购公信力已成为政府采购业界的共识。

政府采购，顾名思义，就是政府买东西。在政府买东西这一特定过程中，与管理部门、预算单位、企业、社会代理机构、专家紧密关系，也就是说制度规范、科学，过程充分公开、公平、公正，必将较好提高政府的公信力。

因此，提高政府采购公信力，是提高政府公信力的重要抓手。

3. 浙江省政府采购诚信体系建设的探索与实践

浙江省政府采购制度改革是随着财政支出管理改革和公共财政体制改革的推进而发展。1999年，浙江省政府印发《关于建立政府采购制度的通知》（浙政〔1999〕5号）。

根据《政府采购法》的规定，目前，浙江省政府采购范围已经覆盖到全省所有的行政事业单位（包括自收自支事业单位）和使用财政性资金及单位“其他资金”的所有项目，实现了资金性质的“全口径”。政府采购规模也有较大幅度增长，取得了明显的经济效益和社会效益，与此同时，政府采购促进经济社会发展的政策引导作用和宏观调控能力也在不断增强。据统计，2012年全省政府采购预算金额980.76亿元，实际签订合同金额达到835.63亿元，节约资金145.13亿元，采购规模占当年公共财政预算支出和全省GDP的比重分别为20.1%和2.4%，政府采购规模已从1999年的4.75亿元增加到了2012年的835.63亿元，增长了约175倍，政府采购市场已经成为浙江省经济发展中的重要力量。

经过10来年的建设，浙江省政府采购管理体制及制度体系基本完善，通过制度和公开透明化的建设，努力把权力关进制度的笼子，以透明度确保制度的执行力度，形成了不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制，使近年来浙江省政府采购公信力大幅提高，也为浙江省建立和完善政府采购诚信体系积累了基础。

调研中发现，浙江省政府采购制度建设中所遇到的问题与全国一样——如何提高政府采购的公信力，进而提升政府的公信力？

（一）浙江省政府采购信用体系建设，率先从加强供应商诚信管理开始。

根据浙江省社会信用体系建设“十二五”规划，“十二五”期间，浙江省信用体系建设的总体目标是：建立和完善与浙江省经济社会发展水平相适应的社会信用体系建设框架和运行机制，在全社会广泛形成“守信光荣、失信可耻”的氛围，再创体制机制新优势，保持浙江省社会信用体系建设继续走在全国前列。

浙江省政府采购信用体系建设是浙江省社会诚信体系的重要组成部分，也是提高政府采购公信力的重要抓手。

2009年，浙江省财政厅率先从加强供应商诚信管理开始，全面规划和建设政府采购诚信体系建设，着力解决供应商诚信缺失等突出问题。为此,同年9月，制定并发布了《浙江省政府采购供应商注册及诚信管理暂行办法》，结合建立全省统一的供应商库为契机，对供应商这个政府采购最主要的主体的诚信行为，包括失信界定与处罚，信用登记和守信奖励等都制定了明确的规则，并按照“以应用促建设”的理念，加大供应商诚信结果的应用，发挥信用信息在加强供应商自律守信、促进诚信经营中的积极作用，并取得了良好的效果。

具体做法是：

1.建立全省统一的网上注册供应商库，这是开展供应商诚信管理的基础。

供应商注册可分为“自愿注册”和“强制注册”两种。凡符合《政府采购法》规定条件的供应商均可在浙江政府采购网上自愿申请注册登记，但拟中标成交供应商或参与协议定点、网上采购供应商必须要求强制注册。供应商注册信息包括供应商基本工商信息、资格资质信息、出资投资信息、财务信息、商品（服务）信息、项目业绩（采购合同）信息和诚信记录信息等，并且做到“一地登记注册、全省互认有效、每次可用可查”。

通过供应商库建设，变项目管理为长效管理、资格前审为资格后审，减少了供应商的投标成本和工作量，相应地增加了供应商的失信成本和信息真实性，从而促使供应商的政府采购行为更加自律和规范。

2.设立供应商诚信指数，这是开展供应商诚信管理的核心。

对每一个注册入库的供应商，均为其设立一个诚信指数，综合反映其参与政府采购活动中的信用水平。

诚信指数具体由3项分值组成：①基础信用分。凡供应商按规定在网上据实注册成功、没有弄虚作假情形的，就可获得一个基础信用分（50分）；②信用记录分。供应商在参加政府采购活动中，如发生不良行为的，采购组织单位和管理部门将根据其严重程度给予不同的诚信扣分，其中属于一般不良行为的扣10分/次，属于严重不良行为（列为“黑名单”）的扣30分/次；同时对于诚信良好、受到省级以上财政部门表彰的则给予加分，20分/次。③业绩考核分。供应商每中标成交一个采购项目，根据合同金额大小和采购人的履约评价给予一定的加分，其中100万元以下的项目加1分，100万元以上的项目每超30万元再加0.1分，一个项目业绩分最多不超过5分。同时，与用户履约评价（指对价格、质量、服务的满意度）挂钩，如满意度为80%，则最终业绩考核分为业绩分×80%。以上三项分值的合计，构成供应商的诚信指数，在政府采购网上一般以“星级”反映，超过60分的，每10分为一级，如60以上但不到70分的为“★”，70分以上不到80分的为“★★”，最多为五星，并由供应商注册管理系统进行动态统计记录。

3.加强诚信指数的应用和信用信息公开，这是树立供应商诚信的最有效手段。

首先，诚信指数在政府采购评审中得到有效运用。全省各级政府采购中心、代理机构都已在逐步应用实施诚信指数与评审得分相挂钩的机制。对于诚信指数高的，会得到5%以内的评审加分或价格扣除；低的，会被作相应的减分或加价；对诚信指数为“负分”的供应商，将失去直接参与政府采购竞争的资格；对列入“黑名单”的供应商，即使评审小组推荐其作为拟中标成交供应商，采购单位也可不予以确认。这种“倒逼”机制，使得在浙江省的注册供应商更为看重诚信记录，十分珍惜企业信誉，“宁可亏钱也不要失信”。诚信指数在规范政府采购活动中的作用日益显现。

其次，诚信指数在2012年下半年开始的政府采购支持中小企业信用融资试点中得到有效运用。浙江省注册的中小企业供应商向试点银行申请政府采购信用融资时，不仅可免于向银行提供财产性担保、贷款利率低于国家规定的利率限额，而且还将利率优惠与供应商诚信指数挂钩，指数越高贷款利率越优，大大激发了中小企业积极性。截至2013年3月底，试点银行已累计向百家以上企业授信2.88亿元，实际放款达1.18亿元，使政府采购“虚拟”的信用变成企业急需的“银子”已成为现实，这对引导企业珍惜信用，倡导诚信经营，形成全社会诚实守信的良好氛围起到了巨大的作用。

（二）将供应商、专家、代理机构、采购人等相关当事人和监管部门纳入政府采购诚信体系，建立健全全方位、立体化的政府采购诚信框架体系，是浙江省政府采购诚信体系建设的最终目标。

按照十八大精神和建设“信用浙江”的总体要求，浙江省财政厅将把不断丰富浙江省政府采购信用体系的内涵和外延，完善政府采购诚信体系框架，促进全省部门、行业之间信用体系的融合与应用作为工作的重点。具体将从以下几个方面入手：

1.不断完善政府采购信用评价制度和诚信运用机制。

诚信问题虽然属社会道德范畴，但是要将诚信作为一种考核评价体系，一种发挥实际作用的资源加以运用，就必须以制度形式给予明确。只有制定完备的游戏规则，政府机构、各政府采购参与主体在统一的制度框架下开展政府采购活动，并将各主体的行为记录在案，赋权力于制度，防止随意性，诚信指数才具有实际的存在、使用的价值和意义。

目前，浙江省财政厅以规范透明和诚信考核为核心，涵盖政府机关自身公信力建设、供应商诚信考核已基本形成并得到有效应用，今后将继续创新管理，不断完善相关政府采购信用评价制度和诚信运用机制，加大监管力度，从制度上保障“守信受益、失信惩戒”，不断提高政府采购公信力。

2.不断丰富政府采购诚信体系的内涵和外延。

政府采购诚信体系是一项系统工程，是一个逐步建设、完善的过程。按照工作轻重缓急和实际需要，将扩大诚信考核评价的主体和范围，逐步将评审专家、采购人和代理机构等其他采购当事人纳入诚信体系中，并最终延伸到政府采购监管部门，建立健全全方位、立体化的政府采购诚信框架体系。

政府采购既是一种市场交易行为，也是一种政府施政行为。浙江省认为，建立政府采购信用体系，提高政府公信力，关键要加强对政府机关（包括监管部门和采购单位）自身的信用管理，并以政府诚信来带动和引领企业、社会的诚信建设。

政府机关作为市场交易的主体，同时也是市场监管的主体，因此，在政府采购过程中，应更加坚持采购动机的公共性，采购过程的公开性，保障采购机会的公平性，只有做到严格依法采购，政府采购结果才能经得起公众的质疑及群众的信任。

政府采购监管部门必须坚持依法行政、公正执法，正确处理好“权”与“力”的关系，既要敢于放权、善于分权、严于限权，提高政府权力的纯度，也要积极借力、趁机发力、形成合力，强化惩恶的力度，只有这样才能让公众信任政府，进而提高政府在政府采购领域的影响力、执行力和公信力，共同促进“信用政府”的建设。

3.促进全省及全国信用体系平台的融合应用。

供应商信用信息在浙江省政府采购评审过程和信用融资项目中的成功应用，让供应商及社会各界深刻感受到信用的正能量和价值。

随着政府采购和全社会信息化水平进一步提升，信用关联信息数据深入分析、挖掘，信用的能量和价值将不断放大，因此，建立一个全面融合共享的公共征信平台显得十分迫切。下一步，浙江省将结合“数字财政”建设，按照财政部要求加强政府采购信息数据的标准和规范化，继续加快“一网三库”建设及全省系统一体化进程，建立制度明确、标准合理、数据规范、执行严谨的政府采购诚信数据采集、分析和应用体系，以此推进浙江政府采购市场诚信体系建设，引导供应商和专家实现自我管理、自我约束。同时，结合“信用浙江”建设，持续推进政府采购信用体系与其他公共信用系统的融合，建立健全信息征集和发布的长效机制，提高数据准确性、全面性和及时性。通过政府部门的示范应用、重点领域的创新应用、典型行业的深度应用、企业法人的主动应用等，力求在诚信数据应用领域实现新突破，进一步发挥政府采购在“信用浙江”建设中的重要作用。

（三）着力构建政府采购的“五大体系”。

近年来，浙江省无论是政府采购整体工作，还是诚信体系建设的改革和实践都取得了一定成效，但同时也存在不少问题，有些甚至还较为突出，采购单位对政府采购结果的满意度和社会公众对政府采购行为的认同感还较低，政府采购改革和监管的任务仍然十分繁重。

今后几年，浙江省政府采购改革的目标和方向是，结合当前形势和浙江省的实际，科学把握政府采购发展的规律和国际一体化的趋势，切实转变政府职能，在解决当前突出问题的同时，着力构建“五大体系”：

一是构建以《浙江省实施〈政府采购法〉办法》为核心的政府采购制度体系；

二是构建以政府采购信息化为手段覆盖全面的政府采购监管体系；

三是构建以供应商、采购人、代理机构和评审专家考核评价为重点的政府采购诚信体系；

四是构建以建立全省统一规范的以采购程序、采购文件和采购需求为核心的政府采购标准体系；

五是构建以采购从业人员的专业化、职业化（执证上岗）为方向的政府采购队伍体系。

通过不懈努力，真正使政府采购制度成为一个领导放心、单位满意、公众信任的现代公共支出管理制度，并推动浙江经济繁荣、政治清明、民主正义、社会和谐。

（一组成员：张清 林劼 周扬培 宋亨君 陈少强 颜晓岩 王义宾，执笔人：颜晓岩）