政府采购该树立怎样的价格观

本期话题：由“不愿让中小企业中标”引发的讨论

政府采购该树立怎样的价格观

本期嘉宾：  

清华大学公共管理学院教授   于   安

中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东

江苏省财政厅政府采购管理处处长  吴小明

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长 羌建新

国信招标集团总工程师  荆贵锁

主持人： 

本报记者 贾璐

当前，在我国经济社会发展的国际国内形势依然严峻的背景下，政府采购作为国家宏观调控的重要政策工具，被给予了更多的期望。然而，政府采购政策功能的落地之路似乎并不平坦。以中小企业扶持政策为例，日前，某二线城市政府采购部门工作人员坦言“不愿让中小企业中标”。究其原因，如果在产品价格和质量上与大企业相比毫无优势的中小企业中标，那么未中标企业、相关部门乃至社会大众都可能会将“质次价高”的帽子扣在政府采购头上。在这种压力之下，政府采购只能放弃政策功能，追求低价中标。

这种带有“舍车保帅”意味的观点，不禁让人再次思考政府采购的价格问题，并为政府采购政策功能的执行捏了一把汗。在《政府采购法》实施即将步入下一个10年之际，政府采购究竟该树立怎样的价格观？又该如何处理经济目标与政策功能目标之间的关系？本期圆桌论坛特邀请业内专家一起进行探讨。

1.避免陷入盲目追求低价的误区

《中国政府采购报》：各位嘉宾好。近日，某二线城市政府采购部门工作人员坦言“不愿让中小企业中标”，其中的一个重要原因是，中小企业的产品价格偏高，容易使政府采购遭到质疑。这虽然只是个别观点，却引人深思：低价真的有那么重要吗？政府采购是否一定要追求低价？ 

于安：说到低价，我想我们首先必须区分什么是合理的低价，什么是不合理的低价。《政府采购法》规定政府采购的价格应当低于市场价，这主要是考虑到政府采购具备规模优势。但是低到什么程度，法律上并没有规定。通俗意义上讲，反映成本要求并有一定利润的价格就是合理的价格。但是，采购代理机构在招标实践中选择的竞争机制、供应商不正当的竞争理念和行为，都可能会使不够合理的低价出现。从可持续的理念出发，我的观点是，政府采购应当运用、尊重市场机制，而不是破坏、扭曲市场机制。

徐焕东：政府采购追求低价并没有错，在满足功能需求的条件下，当然是低价比较好，这既符合市场竞争原则，也符合纳税人税款使用价值最大化原则。然而，政府采购并不单纯追求低价，更不是越低越好。可以说，政府采购并不是为了追求“单赢”，并不是想让企业做赔本买卖，而是要让企业有必要的、适当的利润。其实，政府采购对于供应商的报价是有限制的，理论上要求不能低于生产或提供成本。这样既可以避免企业亏损，又可以避免不当竞争，还可以防止以低价进入，提供不符合要求的产品或服务。联合国贸法委《公共采购示范法》也载明禁止异常低价竞标。

吴小明：低价应当是一个相对而言的概念。比如实践中我们为大学采购电脑，有的大学就要配置最低的，供学生上机用，可能2000元就买到了；而有的大学却要买配置最先进的电脑做科研，也许需要10000元。如果用5000元买台电脑给教授用，便宜是便宜，但满足不了他们的需要；给学生用吧，假如市场价是5500元，那倒是买得便宜，可事实上学生只需要2000元一台的电脑，这同样是一种资源的浪费。可惜的是，许多人并不能理性地追求低价。

2.低价源于节约资金导向

《中国政府采购报》：在“不愿让中小企业中标”的声音中，我们能听得出一种“无奈”：因为别人都拿价格说事儿，所以政府采购被迫追求低价。那么，这种理由是否站得住脚？

羌建新：我想，对于采购人或采购代理机构而言，“买便宜的就行”是一种避免“瓜田李下”之嫌的“永远正确”的选择，同时还可能是一种防范和抵制政府采购寻租行为的无奈选择。

究其原因，一方面，社会公众往往缺乏科学、理性地评判政府采购的专业知识和态度，因此通常都是一味地以价格的高低来看政府采购做得好不好。另一方面，在基础秩序严重缺失的社会背景下，任何具体的制度安排只要稍具弹性都会被灵活加以运用而成为寻租的遮羞布，从而使得制度的实际效果与初衷南辕北辙，而“买便宜的”所具有的僵硬性至少可以在某种程度上减少制度被灵活运用的空间。

此外，现行政府采购制度规定的最低评标价法、综合评分法及性价比法都将价格因素放到首要位置。然而，现实中却存在对采购价格的片面理解。即使是最低价评标法，也必须是在满足采购人需求前提下的最低价。但有些采购人、采购代理机构却人为割裂了价格与需求响应之间的有机联系，加剧了“买便宜的就好”的情况。

吴小明：其实，从根源上来说，追求低价是我们多年来以节约资金为导向的采购观造成的。我们知道，政府采购应该是购买价格合理、物有所值、性价比高的产品，而不是一味追求低价。就以咱们自己买东西为例吧，我买件100元一件的衣服，可能穿一次衣服就破了不能再穿；但是买500元一件的衣服，看起来价格是100元的5倍，但可以穿10次，性价比显然比较高。在政府采购中也是一样，价格高低不是重点，重点是是否用合适的钱买到了合适的东西。

《中国政府采购报》：那“买便宜的就好”会引发什么不良后果呢？

吴小明：首先采购人得承担价低的后果——质次；其次，没有合理利润，也不利于企业正常生存、发展。

羌建新：从理论上说，政府采购的首要目标是经济有效性——实现政府采购“物有所值”，即以合适的价格等条件采购到质量合乎要求的货物、工程或服务。如果不顾经济有效性、现实可行性，而一味追求“买便宜的”，那么政府采购就可能形成不良激励，最终会损害政府采购各方当事人的利益，甚至造成严重的社会福利损失。

3.经济目标、政策功能谁挂帅

《中国政府采购报》：各位嘉宾都提到了盲目追求低价的各种危害。我们也了解到，实践中追求低价也可能会对政府采购政策功能的落实起到了一定影响，比如一些地区曾出现放弃政策功能而追求低价中标的“舍车保帅”之举。那么，如何处理经济目标和政策功能目标之间的关系？

于安：以中小企业为例，中小企业本来就在产品、服务、价格等方面无法与大企业竞争，如果让中小企业的产品中标，肯定不是市场机制在起作用，而是政府采购在执行其政策功能。

但是，扶持中小企业并不是财政补贴，购买中小企业的产品有个前提，就是一定要能满足采购人的需要。此外，跟中小企业打交道，其实也有一系列的方式。比如说与他们订立合同，明确第二年的质量或技术含量必须比第一年提高百分之多少，否则就中止合同。这样才能真正起到通过政府采购扶持中小企业的目标。毕竟扶持中小企业，并不是想让中小企业一味依赖，而是要帮助他们有创新和发展。

荆贵锁:我觉得，有时低价中标和政策功能在某种程度上并不冲突。比如，当采购人购买节能目录中的产品时，供应商只能用目录中的产品参加投标，如果采用最低评标价法的招标，采购人是在节能目录范围内比较产品价格，低价中标和政策功能在这个项目中都体现了。即便是采用综合评分法，价格分计算也是低价产品得高分，低价中标可以得到体现，而产品的竞争是在节能目录范围内进行，政策功能也能得到体现。

羌建新：我认为，在政府采购政策功能已成共识的情况下，应充分研究政府采购的各种政策功能之间的关系，科学地确定政府采购包括直接成本与间接成本、直接收益与间接收益在内的全部成本与全部收益。只有厘清政府采购各项政策功能之间的关系以及相应的成本、收益，才能科学、合理地权衡政府采购的经济有效性与其他政策功能之间的关系，从而以从社会角度来看最合理的价格来进行政府采购，来实现政府采购的政策功能。

如果不能厘清政府采购各项政策功能之间的关系以及相应的成本、收益，兼顾政府采购的价格与政策功能就无从谈起，而只能追求最简单、最直接的经济有效性目标。同样，如果不能厘清政府采购各项政策功能之间的关系以及相应的成本、收益，甚至连政府采购经济有效性的目标都无法实现，那最后只能沦为“一味追求低价”。

《中国政府采购报》：说到“舍车保帅”，还涉及一个根本性的问题——究竟哪个是车，哪个是帅？在《政府采购法》实施即将步入下一个10年之际，各位嘉宾有何新的思考？ 

吴小明：据我所知，欧美国家在政府采购实践中都是把政策功能放在首位的。从我们江苏这十多年的实践中也能看出，政策功能的实现应当是政府采购的一个首要目标。我认为，接下来应当将政策功能放在首位，让政府采购在推动经济发展、扶持企业壮大方面作出成绩。

于安：《政府采购法》是把贯彻公共政策作为一个从属性的制度来设计的，也就是说没有单独地去设计一个贯彻公共政策的机制。如果要在政府采购中贯彻公共政策，就要给它制度空间，但是我们后来设计的东西都是按照提高采购资金的使用效率进行的，按照效率目标来设计的采购方式、定标方式和采购程序。

从某种程度上说，效率取向的《政府采购法》已经构成了对执行新发展观的制度性障碍。如果是要贯彻公共政策，就需要从供应商的资格开始，有一系列的要求，对整个体制作出调整。虽然在实践层面，主管部门在运用行政政策自主权不断地修正法与主流不相符的地方，但这些毕竟只是行政措施。 

《中国政府采购报》：谢谢各位的精彩发言！