行政干预能否拯救失灵的代理市场

市场失灵现象在采购人选择代理机构环节频频发生，业内人士对此深恶痛绝却又无计可施

行政干预能否拯救失灵的代理市场

■ 本报记者 张静远

市场失灵现象在采购人选择代理机构环节频频发生，业内人士对此深恶痛绝却又无计可施。

日前，记者在采访东北某代理机构从业人员时，对方对上述现象进行了斥责：“现在业主选代理机构都是冲着关系去的。记者同志，你们应该把这种现象好好报道一下！”

难道法律赋予采购人自主选择代理机构的权利就无法规范行使？《中国政府采购报》记者就此采访了业内人士。

市场失灵频发

由于《招标代理服务收费管理暂行办法》（[2002]1980号文）等文件对代理价格进行了限定，代理市场的失灵现象并不同于其他贸易那样集中于性价比失调，而体现在采购人选择代理机构时选择权的使用上。

《中国政府采购报》记者采访发现，采购委托环节的市场失灵现象发生较为频繁的“地段”是：地市级与区县级采购项目、小规模或乙级代理机构代理的项目以及工程类采购项目等。

辽宁宏运招投标代理有限公司经理人蓝悦心告诉记者，在辽宁，省级政府采购项目的社会代理机构选择目前通过电脑随机抽取产生，而地市与区县级的项目还没有实行电子化操作，仍由采购人自主选择。“一些代理公司可以通过各种不正当的手段拿到项目代理权。”蓝悦心认为，目前各省市较为通用的随机选取代理机构的方法，可以较为有效地切断采购人与代理机构之间的利益链条。

此外，有业内人士向记者透露，不少小公司在成立之初可能就已经与某家采购人单位达成默契——该单位难度系数不大的项目均交由这家公司代理采购。这样，不少小公司在成立之时就有了足以养活公司十几口人的稳定项目来源。

一位区县级财政单位政府采购监管人员付先生向记者表达了这样的无奈：不少工程项目，程序走得一步不差，但是程序完全流于形式，程序之外的操作则完全听命于采购人的要求。“一个县城就这么点儿人，权力寻租成本很低。一边走程序一边走关系是过去很长一段时间里代理市场的潜规则。而工程项目的特点在于代理公司多，各家水平基本相当，选这家和选那家的结果可能差别并不大。”付先生告诉记者。

对于上述现象，一些采购人则持不同观点。上海师范大学财务处处长褚贵忠告诉记者，该校不少教学用品的采购都交由同一家采购代理机构。“那家公司专门从事教学用品采购专业代理。不止本校，全市不少高校在采购此类物资时都会委托这家公司。”褚贵忠认为，他们委托项目时并不存在权力寻租。“采购人选择代理机构时，会考虑2个重要因素，一是专业技术是否过硬，二是看是否值得信赖。”褚贵忠说，“这2个因素都属于市场因素。采购人单位对于用习惯了的老公司当然更有信任感，这是人之常情，也符合市场规律。如果有别家代理机构能够做得更好、水准更高，赢得了采购人的信任，那么我们也会把项目交给这样的公司。”

过度监管是诱因？

对于上述市场失灵现场，代理机构既深恶痛绝，又别无选择，甚至将原因归咎于监管部门。

西北国际招标有限公司总经理戈乃西说起行政部门的权力干预直摇头。他告诉记者，政府采购监督管理部门有时会关注采购人选择的是哪一家代理机构，甚至会问采购人单位为什么选择甲公司而不选择乙公司，有时还会说服采购人依据监管部门的倾向进行选择。

戈乃西认为，不当的行政干预是引发市场失灵的原因之一。“政府采购代理机构的管理是资质管理，我认为一些监管部门的做法不合适。”戈乃西说。

据记者了解，在江西等对代理机构实行积分制管理的地区，监管部门确实会对采购人的选择进行询问。江西省财政厅政府采购办公室工作人员小熊并不赞同戈乃西的观点：“我不认为我们的询问会弱化市场作用。如果采购人选择了考核不合格的代理机构，我们就会询问。通过讨论，采购人最终会主动选择最适合的公司，我们是在帮助采购人维持市场秩序。”

江苏省国际招标公司副总经理吴强则针对工程招标的市场失灵现象进行了分析。在吴强看来，市场竞争不规范的原因不是监管不力，恰恰相反，是监管过度。吴强认为，工程类项目还包含与工程建设有关的货物、服务，往往受到国家发展改革委等多个部门的多头监管，重重关卡让区域代理市场的形成与发展困难重重。“严格来说，这些因素导致一些地方的区域代理市场并未真正形成，这种情况下，市场显灵的机会反倒不多见了。”吴强说，“不仅如此，外地代理机构进入当地做项目时，还可能被地方保护主义政策排挤出局，根本拿不到项目。”对于吴强的观点，不少监管部门则表达了进行强势监管的必要性：在市场未成熟的情况下，不少代理机构不规范操作现象频发，倘无有力监管，市场不仅不成其为市场，反而成为滋生腐败的温床。

那么究竟是混乱的市场竞争引发了过度监管，还是监管过度导致了市场失灵？代理机构与监管部门可谓公说公有理、婆说婆有理。

如何应对市场失灵

北京齐致律师事务所律师马明德始终认为，代理市场应该坚持市场导向。“坚持市场导向是《政府采购法》的题中之义。政府采购代理机构的管理是资质管理，各地监管部门要有效利用市场这只无形的手。”马明德建议，通过制定集采目录来圈定代理市场的大小，通过评选优秀代理机构为行业树立风向标。

对于代理市场的监管，吴强建议应当以事后监督为主。“事前监督容易干预到市场主体的自主选择，容易造成监管越位；事中监督时容易对各种市场行为发出并不符合实际的要求，容易造成监管错位；市场只有在出现问题时才需要政府出面解决，但这样的事后监督往往是缺位的。”此外，吴强还提出，行业应当自主培养能够代表市场的在业内有权威性的行业协会，他认为，代理市场的行为规范应当由行业协会提出而非由行政部门提出。

中国招标投标协会秘书长李小林指出，目前，我国部分优秀代理机构已经完成了从单一的招投标代理业务向集咨询、造价等为一体的项目管理方向的转型。此外，不少代理机构还专攻工程、机械等某一领域，通过做精做深来提高自身的竞争力。李小林认为，代理机构之间“白热化”的竞争有利于提高市场因素在招投标代理选择中的作用。

除了采购代理机构的自身努力之外，据记者了解，一些采购人单位也在不断寻找合理的代理机构选择方式。去年，贵州省国家税务局就本局工程招标项目代理权对全省甲级代理机构进行公开比选，最终确定8家代理机构为全省国税系统工程招标代理机构。

褚贵忠则对这个市场充满信心。在他看来，市场失灵现象只是局部的，因为在现行法律体制下，采购人是采购活动的主要责任承担方。在采购结果不尽人意时，采购部门会遭受使用部门的诟病；以上海师范大学为例，一旦造成学生家具侵害学生健康等后果时，采购部门则首当其冲。“因此，采购部门寻求权力寻租的成本并不低，在我们看来很不划算。”褚贵忠说。