政府采购改革不是局部的“修补”

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贾康，著名财经专家，全国政协委员和政协经济委员会委员，财政部财政科学研究所所长，孙冶方经济学奖和黄达-蒙代尔经济学奖获得者。多次受党和国家领导人之邀赴中南海谈经济工作，被媒体称为“中南海问策”。

◎本报记者 颜晓岩  赵家旺 周黎洁

“十二五”时期，财政领域面临着需要进一步深化和研究的课题，财政管理科学化、精细化问题就是其中重要的一项。而且，随着我国改革开放进程的不断加快和财政收支规模的快速增长，对财政管理的科学化、精细化要求也越来越迫切。那么，从财政支出角度来看，政府采购在财政科学化、精细化改革中扮演着怎样的角色？实施政府采购科学化、精细化的难点在哪些地方？“十二五”时期，如何推进政府采购的科学化、精细化改革？针对这些问题，近日，《中国政府采购报》记者采访了著名财经专家、财政部财政科学研究所所长贾康。

1、政府采购是财政管理科学化、精细化的落脚点之一

政府采购的科学化、精细化，最终还必须落实到政府采购操作全流程的合理化并具体化到其各个环节，这依赖于坚持动态推进的制度完善、机制创新。

《中国政府采购报》：贾所长，您好，非常感谢您在百忙之中接受我们的采访。“十二五”时期，财政领域面临着进一步推进科学化、精细化管理的实践命题。从财政支出角度来看，说到财政的科学化、精细化，就不得不提政府采购的科学化、精细化问题，因为在财政支出的构成中，除了“人吃马喂”外，有相当一部分资金要从政府采购渠道流出。那么，您认为，我们究竟该如何系统定位政府采购在财政科学化、精细化改革中的角色和作用？

贾康：政府采购在财政支出中的重要地位是客观形成的。从广义而言，我们可以将政府采购等同于财政支出中的购买性支出，但日常工作中一般是指目前改革框架确定的政府采购范围，其规模在财政支出的比重已由“十五”末期的8%强提高到如今的10%以上，步入新的发展阶段，政府采购制度改革的覆盖面与改革初期已经不能同日而语。从国际经验和当前的发展形势判断，随着财政支出绝对规模的扩张和财政性资金监管范畴的扩大，政府采购还将有很大的发展空间去不断扩大其覆盖面。

而且，在“十一五”时期，政府采购已被明确地提升为宏观调控工具之一，发挥出与其他财税政策协同的功能效应，初步完成了由单一目标向多元政策目标的转轨。作为一项能融入并推动国家经济和社会发展的政策工具，政府采购理应在“十二五”期间更加明确其自身的地位作用。

然而，从发展的阶段性特征来看，当前我国政府采购制度仍带有粗放的特点，需要进一步改进。政府采购的科学化、精细化，最终还必须落实到政府采购操作全流程的合理化并具体化到其各个环节，这依赖于坚持动态推进的制度完善、机制创新。同时，财政资金流出渠道的“闸口”管理和绩效追求，需要政府采购发挥更大的监管约束和制度保证作用。从这个角度上讲，政府采购的科学化、精细化理应成为实现财政管理告别粗放、实现科学化、精细化管理的重要落脚点之一。

《中国政府采购报》：但也有人认为，从整个财政支出改革进程上看，政府采购与其他预算管理改革存在脱节问题，有拖财政改革“后腿”之嫌。您如何看待这种观点？

贾康：总体上看，政府采购不应该存在所谓拖财政改革“后腿”的问题。我们知道，政府采购是与其他3项预算管理改革统一协调配合呼应进行的：部门预算在综合预算“完整性”上扎紧资金约束的前沿环节，国库集中支付把资金直接拨到供应商的账户，使预算单位“只见指标不见钱”，更高效、可靠地实现了对资金用途与合规性的动态监督；“收支两条线” 则把预算资金运行的规范化覆盖全部政府收支，强调收支不挂钩，对预算单位公权扭曲的内在诱因“釜底抽薪”。这3项改革的顺利推进为政府采购改革奠定了基础并形成了配套的必然要求，而政府采购制度在其他改革的配合下，也成为一个实现财政监督职能和政策调控功能有效延伸的重要机制。

2、改革的最大阻力来自于既得利益

 在既得利益作祟的情况下，确实有一些地方表面上是把分散采购变成了集中采购，却没有建立起一套有效的公开、公平、公正机制。

《中国政府采购报》：在“十一五”期间，政府采购改革尽管取得了不俗的成效，但也面临着一些困难和障碍，您认为当前政府采购改革面临的最大问题是什么？

贾康：现在，只要实行制度改革创新，就会涉及既得利益，就要考虑怎样有效地、而且是以各方面能接受的方式化解各方的利益矛盾。这是政府采购改革面临的最具实质性的问题之一。过往改革实践中的许多问题谈不拢或无法深入，乃至近年来政府采购理论与实务研究中的一些争议，其实无不联系着既得利益背景。

《中国政府采购报》：在实践中，采购单位有时会出现一些埋怨的声音，认为政府采购的效率过低。我们该如何看待这种抱怨？

贾康：我认为，对这种埋怨要具体分析，区别对待。其中一种情况是属于部门、单位、人员的既得利益在受到触动后表现出来的“抵触”情绪或者某种“不愉快”。

总体上判断，“政府采购成本高，时间长，效率低”这种看法当然是过于偏颇的。只要招标、投标是规范的，虽然程序表面上看起来可能要比过去分散采购时间长一些，但要注意到，这种集中招标投标是放在公共财政预算管理的框架下，遵循一定的规则规范进行的。政府集中采购最主要的代表形式就是要引入与市场经济通行规则兼容的竞争，实现“价廉物美质优”并可以通过厂商与厂商之间、厂商与官员之间、官员与官员之间的交叉监督机制，排除原来分散采购情况下大量发生的慷国家之慨、侵蚀公众利益的“吃回扣”弊病，使暗中交易难以进行，抑制那些滋长腐败行径的土壤和条件。整个集中采购最有价值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能够趋向于公开、公平、公正，使政府资金提高使用效率、抑制腐败、有效体现政府调控意图的新机制。总体来看，尽管组织招投标会有一个管理成本，但是这个成本完全可以被其所节约的资金所覆盖，而且还能多出一大块。但是，也不能否认，现实生活中局部发生的低效情况确实存在。

《中国政府采购报》：在过去的一段时间，政府采购也发生了一些让人“闹心”的所谓“天价”事件，比如，某某单位买iTouch4当U盘，花三四万元钱买一台笔记本电脑等，都招致了社会类似“只买贵的，不买对的”的质疑。如何来看待这种现象？

贾康：随着政府采购社会关注度的提高，类似事件的强烈社会反响合乎必然。虽然不排除有些事件的具体评说有吹毛求疵之嫌，但是如你所列举的案例，表现出现实生活中这项改革带来的不到位、乃至“穿新鞋走老路”问题，值得高度重视。理应体现高效、公正的以招标投标为代表的新型政府采购方式，在实际工作中却不排除有可能发生扭曲和出现“换汤不换药”的情形，因为在既得利益作祟的情况下，确实在有一些地方表面上是把分散采购变成集中采购，却没有建立起一套有效的公开、公平、公正的机制，存在执行中走样和作弊的问题，发生了某些不良案例。而在遇到这些问题时，有关部门如对这些事情澄清和纠错的力度不够，解决问题不及时，就会给政府采购带来不好的社会评价。

 《中国政府采购报》：但是，业内也有一种观点，认为有些政府采购项目价格过高是政府采购预算编制不到位、不够细、不够实造成的。

贾康：这种看法有一定片面性。在预算管理改革中，我们始终强调淡化决算，强化预算，通过实行部门预算即综合预算，并把预算的编制水平进一步提高，使招标采购在有采购项目预算计划、有一定进度安排、有一定资金范围制约的条件下，循序渐进规范进行。预算管理真正提升水平以后，实际上便可以有效地把各预算单位的同类采购事项合在一起，通过预算来“瞻前顾后”，合理统筹安排。同时，预算一旦经过严密程序制定出，便应严格执行，基本不留弹性。像美国，财政部门执行预算时，必须“不多不少不迟不早”地拨付财政资金，否则便是犯罪行为。这体现了预算的严肃性与刚性约束。当然预算也可以调整，但要另走调整程序。所以，将预算的科学化、精细化编制抓好，确实是控制政府采购价位水平的某种大前提，但在现实生活中，我们并不应完全指望通过预算的细化来解决所有政府采购问题。事实上，尤其在现阶段，预算内容还是必然有一定的弹性的，而恰恰是要求我们通过健全的政府采购执行环节来“纠偏”和“细化”。这是在预算执行过程中延伸出来、借助政府采购形式的一种精细化机制，不宜把“精细化”的责任全部推到前面的预算编制环节。

3、科学化、精细化需要合理解决激励机制问题

 实行政府绩效预算在我国还是一种远景目标，现阶段的重点应是如何构建财政支出绩效评价体系和由粗到细地渐进发展绩效约束与激励机制。

《中国政府采购报》：过去政府采购的实践，一直都强调项目本身的直接效益导向，其中节资率被叫得很响。但是，许多采购人都有这样的声音：政府采购节资率高，可节约下的钱去了哪里，跟我何干？采购人的节资行为似乎缺乏一种原动力，采购人行为和节资目标之间也往往呈现出一种反向作用。

贾康：所以，政府采购的科学化、精细化，客观上需要解决激励机制问题。因为实行了国库集中支付，采购人往往是只见数字而碰不到钱的。预算环节的“水分”，通过政府采购执行环节借助“价廉物美”机制得到压缩后，节省下的资金并不归原采购人留用，而是归于国库。“收支两条线”改革也存在类似的“无激励”问题：收支不实行挂钩了，有的人可能干脆就放弃了原本该履行的执收执罚职责。一方面，这体现了公共政策和公共资源运行的特性，即为社会公共利益谋福利，而不让单位、个人在其中直接“挂钩分成”。而另一方面，在这种情况下如何激发行政主体的积极性？这就需要另设计一套激励机制安排，比如实行必要的指标考核、绩效评价、奖勤罚懒，将工作绩效与官员的待遇、升迁适当对接等，以实现激励相容。

《中国政府采购报》：从预算支出管理的角度，我国如何建立激励机制？

贾康：新公共管理理论崇尚的基本价值取向之一，是由传统公共行政的合规、公平，转换为更多侧重于结果的绩效高低，显示了对经济价值优先性的强调。因而新公共管理主张关注结果，放松行政规制，实行绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，与之形成绩效合同，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估，再兑现合同。按照这种理论的启示，财政机制中体现激励的最主要途径之一，是在实行绩效预算的情况下配套安排官员、预算执行人的奖励与问责制度。

但从我国目前财政现状来看，显然尚不能简单向这一哲理命题看齐，实行政府绩效预算还是一种远景目标。现阶段的重点，应是如何构建财政支出绩效评价体系，并由粗到细地渐进发展绩效约束与探索激励机制。对财政支出情况进行评价和监督，其根本意义是要以财政支出结果为对象，考核政府职能的实现，也就是考核政府提供公共产品或服务的综合效益。这在我国必然经历一个先易后难、由粗到细的探索与扩展的较长过程。

《中国政府采购报》：据我们此前了解，目前有些地区的实践已经体现出了某种绩效预算的意思。比如说北京市，其政府采购节资率只有3%左右，究其原因是在事前环节引入了项目评估和论证，使预算的水分和弹性减少。您觉得这种方式是否值得提倡？贾康：我们谈到的项目评估、绩效评估这些概念，绝不应只是事后的概念，而应该贯穿于财政支出全程，涵盖事前、事中、事后各个环节的评价和监督机制。那么，就应充分肯定北京市这种事前环节的评估论证。

绩效预算是一项复杂的制度安排，受各种条件的约束，当前还处于试点阶段，但作为我国预算改革的一个远期目标，可以从项目评估开始，先易后难，采用渐进的方式，逐步地最终实现全面绩效预算制度。

《中国政府采购报》：既然绩效预算是一个远期目标，那么现阶段实现预算管理的科学化、精细化，除了引入项目评估外，还需要做哪方面的工作？

贾康：建立和形成现代的科学的预算制度框架，我认为至少需要把握3个维度：一是形成一个把政府财力完全覆盖、其中各个具体的部分相对独立、但又相互协调衔接的预算体系。二是要进一步健全完善预算收支分类和制度标准体系，规范预算编制程序，细化预算的内容，健全绩效评估和支出问责的可操作方式。三是要建立健全完整规范的预算公开、信息披露制度，加快预算透明化，进而以公众参与、公众监督来可持续地促进国家公共资源配置领域、公共理财系统管理的科学化、精细化，提高科学理财、民主理财、依法理财的水平。项目评估只是这一整套创新事项中的一个具体内容。

4、政府采购改革的前景是综合改革

 政府采购改革是一种综合改革，一定要放在全局之内和其他改革有机地结合在一起。

《中国政府采购报》：十二五”即将开启，您认为今后政府采购改革关键是什么？

贾康：深化政府采购制度改革和创新，必须要有一些具体的从机制、制度上解决问题的新思路、新措施。政府采购制度改革既涉及政府采购改革的制度框架问题，又有执行机制、实践方式问题。既然要把政府采购制度改革作为一个大方向推行下去，既然合理的政府采购制度安排必然要超越既得利益眼界，那么今后一个很具实质性的问题，就是如何有理、有利、有节地冲破既得利益的障碍，形成综合改革不可逆转的势头。

《中国政府采购报》：在2008年的烟台模式研讨会上，您曾经评价烟台模式较充分体现了政府采购制度改革的本意，是一种较理想的模式。那么，烟台模式对于深化政府采购改革提供了怎样的借鉴和启示？

贾康：重要启示之一，是政府采购改革必是一种综合改革，一定要放在全局之内和其他改革有机结合在一起。在公共财政建设中，需要一个在管理层面把握大局的战略考虑。烟台模式恰恰就体现了这种战略层面的考虑，把部门预算改革、政府采购改革以及政府越来越重视的绩效预算考核有机结合在一起，形成了综合改革。在这个框架之下才形成了有声有色的政府采购改革局面。

既得利益者一定是希望把政府改革放在比较低的层面的。但烟台模式给予既得利益者的空间很小，并使既得利益者意识到：面对这样的政府采购改革是需要调整自己的利益惯性而顺应新机制的。所以，如果要总结烟台工作经验的话，应该强调，这样的改革创新是和公共财政建设的方方面面紧密贯通在一起、适应市场经济发展和服务于现代化经济社会转轨的一种高层次的配套改革事项，而不是简单的局部的管理改进。

《中国政府采购报》：那么，今后深化政府采购改革还需要在哪些具体的方面做出努力？

贾康：我认为，首先，需要有一个比较理性的反思，通盘审视现在的制度和管理，正视实践中存在的问题，承认改革的重要性，从全局角度推进公共财政建设，来实现4项预算支出改革制度的内恰的衔接。

其次，从合理的机制设计的角度看，在公共财政的框架下，政府的理财系统必须坚持实现预算完整性，财政部门理财内容中包括的政府采购支出活动也必须在一个完整的预算形式里得到体现和反映。这也应推及政府采购目标和机制的覆盖面问题。政府采购制度规则所覆盖的政府采购活动范围，不应仅按资金来源认定，而需要按这些项目的功能认定。在很多履行政府公共功能的采购支出里面，财政性资金只占其中一部分。如果认定只有百分之百以财政性资金作为来源的采购活动才能纳入政府采购制度规则的覆盖范围，比照现实就会发现一个为数巨大的公众资源与资金数量要脱离调控范围，不利于在转轨过程中追求政府采购制度改革的本意。

再其次，在监督层面，需要建立财政支出的“全景”、“全程”监督体系，最为根本的是制度建设，再加上技术创新（“金财工程”是最典型的代表）。我国的政府采购法律制度正在逐步构成体系，但距离理想的完善的制度安排还有一定的距离。今后，在改进完善相关监督体系过程中，社会公众、媒体监督可以侧重于从微观案例层面了解问题，社会独立机构监督可以侧重于从中观视野和技术层面发现问题，而人大、政协、专家监督可以更多地从宏观、中观、微观贯通的视野发现问题，再加上财政内部专司其职的监督力量，这样就可以从内到外、从微观到宏观全方位地形成“全景”、“全程”监督体系，保证财政支出（包括采购支出）管理科学化与精细化的推进。

《中国政府采购报》：经历了10多年的政府采购改革历程，政府采购也似乎步入了疲倦期，许多人都会发出这样的感慨：改革怎么这么慢，这么难。您对政府采购改革的前景怎么看？

贾康：其实，根据改革方面的经验，我觉得政府采购的改革进程不能只用“慢”来形容。就像30多年的改革开放路程，在过去的某个时间点上，改革当事者往往会觉得改革很慢、很难推进，可现在回过头看，改革变化何其巨大。问题是中国式“渐进改革”走到现在，已不存在无人受损、只有人受益的“帕累托”式的改革，但我也不认同已落入没有发展空间的改革“绝境”。前瞻政府采购改革，虽然有挑战、有困惑、有艰难，但更多的应该是发展的希望，并应该努力化解阻力，以更大的决心与勇气在改革创新中前行。