马海涛:小马长大后自然可以拉动大车

【《政府采购法》颁布十周年特刊】

小马长大后自然可以拉动大车

——访中央财经大学财政学院院长马海涛教授

在目前阶段，对于政府采购的功能定位与发挥，社会的期望值不能太高，毕竟现阶段政府采购规模还相对较小，与国外一些国家的差距还很大。基于这一点，我们不能苛刻地要求政府采购，不能让小马拉大车，要让马逐渐成长并强壮起来，它自然可以把大车拉起来。

【个人档案】

马海涛，1966年生，中央财经大学财政学院院长、教授、博士生导师。

主要研究领域：财税理论与政策、财税管理

主要兼职：全国高校财政教学研究会理事长，教育部公共管理教学指导委员会委员，中国财政学会副秘书长，北京市人大常委会预算监督顾问，财政部教材编审委员会委员，财政部高级技术职务评审委员会委员。

出版专著6部，教材20余部，发表学术论文140余篇，主持10多项国家、省部级课题，12项研究成果获省部级奖。其中主编的《中国税制》一书获得北京市哲学社会科学优秀成果二等奖，被评为国家级精品教材。曾荣获北京市教学名师、教育部新世纪优秀人才、财政部跨世纪青年学科带头人、北京市优秀教师、新世纪百千万人才工程国家级人选、北京市育人标兵等荣誉。

政府采购社会曝光率不断提高，体现了社会对于政府采购的关注度越来越高。但是，社会应正确看待政府采购的功能定位。而不要因为一些曝光事件的发生否定一项好的制度。

本报记者 孙善臣 吴敏

站在《政府采购法》颁布10周年的时间节点上，在回首与憧憬的交叠中，重新审视和思考我国政府采购事业的发展与嬗变，显得别有意味。

在这10年间，伴随着《政府采购法》颁布实施与深入落实，我国政府采购制度建设实现了迅猛发展，在量的突破与质的跨越中走出一条中国式的政府采购发展路径。无疑，这是一条崎岖不平的路，也是一条政府采购顽强地在中国的土壤中向前延伸的路。

如何看待这10年的成就与建树、10年的沧桑与嬗变、10年的过往与未来？带着对政府采购10年的追问，日前，《中国政府采购报》记者采访了中央财经大学财政学院院长马海涛教授。

中国政府采购发展史上最重要的里程碑

《中国政府采购报》：在《政府采购法》颁布10周年之际，作为一直关注并推动政府采购成长的知名专家，您如何看待政府采购制度建设的整个发展历程？

马海涛：我个人认为中国的政府采购的的确确走过了一条不平常的路。人们从不了解政府采购到初步认识政府采购，再到对政府采购的认同，以及后来对政府采购提出一些疑义，并继续进一步完善政府采购制度，我国的政府采购事业就是这样一步步走到今天，从一个呱呱坠地的“婴儿”逐步成长为一个“十几岁的孩子”。

应该说，我国政府采购起步晚，从1996年开始开展政府采购试点到今天，我国政府采购走过了16个年头。回顾过去十多年来我国政府采购制度从无到有、从幼稚到相对成熟的历程，我们不得不为其成长速度之快而惊叹。但是，必须看到，我国的政府采购比起具有200多年历史的西方政府采购制度，显得还很年轻，从制度建设、规模数量、采购范围等方面来看，我国还处于政府采购发展的初级阶段。

《中国政府采购报》:那么，在政府采购的发展历程中，2002年《政府采购法》的出台对于政府采购事业的发展有着怎样的意义？

马海涛：《政府采购法》的出台是中国政府采购发展史上最重要的里程碑。在中国政府采购发展的过程中，《政府采购法》的出台起到了很好的作用，通过一个法律的形式和高度让人们知晓制度的规范和内容以及政府采购制度如何去操作。

根据国际经验，完整的政府采购法律体系是完善的政府采购制度的必要条件之一。只有当政府采购法制建设与政府采购实践相适应时，政府采购工作环节中的细节问题处理才能有法可依、有章可循。不可否认，我国《政府采购法》颁布10年来，其对于我国政府采购发展发挥了无可替代的关键作用。

《中国政府采购报》:一部法的诞生往往经历了多方观点的博弈。回首10年前，在《政府采购法》立法过程中，专家争议的焦点主要集中在哪些方面？而在10年的发展中，涉及的这些焦点问题有了哪些变化？

马海涛：《政府采购法》立法过程中，专家们讨论的重点主要集中在以下几个方面：一是到底有没有必要制定《政府采购法》。事实上，《政府采购法》与《招标投标法》差异比较大。一方面，《招标投标法》不可能涵盖政府采购除公开招标和邀请招标以外的其他方式，招标投标只是政府采购过程中的一个环节；另一方面，《招标投标法》中对于供应商如何履约、如何处理合同纠纷以及如何对政府采购供应商救济等问题并无详细规定。因此，直到现在，我仍然认为，《政府采购法》和《招标投标法》是不能互相替代的。二是要不要将国有企业的公共采购也就是利用国家划拨的财政资金进行采购的行为纳入《政府采购法》进行规范。当时我国国有企业数量较多，而且正处于体制改革的关键时期，为减少企业的行政干预，国有企业的公共采购未纳入《政府采购法》中规范，而国外的公共企业采购则是被纳入《政府采购法》中的，我国政府采购规模偏小与此有着很大关系。三是如何对政府采购进行功能定位。当时我认为政府采购的主要功能应该是节省资金，规范财政资金的使用。而随着这些年政府采购的发展，节能环保、促进中小企业发展、扶持科技创新等政策功能逐步体现出来。

此外，讨论的焦点还涉及了政府采购的主体定位、权责确定、范围、供应商救济、加强监管等问题。应该说，通过10年的发展，很多问题在逐步得到明确和完善，国家相继出台了很多相关法规，来不断补充和完善我国政府采购法律体系。

看得见的巨变

《中国政府采购报》:正如您所说，我国政府采购制度的发展经历了一段不平坦的路。自1996年开始试点工作以来，我国的政府采购已经走过了16个年头。您认为这些年来，我国政府采购发生了怎样的变化？取得了哪些突出的成绩？

马海涛：应该说，十多年来，我国政府采购取得了令人瞩目的成绩，在采购规模、制度建设、机构设置、信息公开、电子化采购等多个方面实现了长足发展和质的突破。

一是政府采购规模和范围迅速扩大。据有关部门统计，从1998年至2011年，我国政府采购规模由31亿元增长到超万亿元，政府采购发展势头强劲，彰显出政府采购规模进一步增长的巨大潜力。从我国政府采购范围来看，从以货物类为主，逐步扩大到货物、工程和服务三大领域。与此同时，政府采购取得了显著的经济效益和社会效益。

二是政府采购法制建设不断完善。《政府采购法》颁布和实施后，规范政府采购的法律制度建设从没有停歇过。财政部先后制定了配套规章和规范性制度30多个，初步建立了以《政府采购法》为统领的政府采购法律制度体系。此外，中央和地方各级政府根据法律法规的要求，纷纷开展政府采购“采管分离”改革，取得了明显的成效，逐步实现了管理职能与操作职能的分离，建立了专门管理机构和操作机构。同时，随着机构的调整到位，政府采购组织模式逐步规范，政府采购信息公开化、电子化程度也在不断提高。

三是对政府采购职能的认识不断深化。十多年来，我们对政府采购职能的认识逐渐深化。“十一五”规划纲要第一次把政府采购作为宏观经济调控手段，与财税、金融手段并列提出，这表明政府采购在国家宏观经济生活中已经占据相当重要的地位，已从单纯的财政支出管理手段上升为国家实现宏观经济和社会目标的公共政策工具。近年来，政府采购逐渐在支持自主创新企业、扶植落后地区和少数民族地区、促进节能环保、维护国家安全等方面显现出巨大的政策功能，政府有关部门逐渐重视对相关倾斜性政策的制定与完善。

四是政府采购国际化进程不断加快。从2005年开始，财政部先后建立了中欧政府采购对话机制、中美政府采购技术性磋商机制，并先后与澳大利亚、新西兰和韩国在自由贸易区框架下开展政府采购谈判；2007年12月，我国信守入世时的承诺，正式启动加入WTO《政府采购协议》（GPA）的谈判。目前GPA谈判工作正在积极推进过程中。这意味着我国政府采购市场将逐步向世界开放。

“要让马逐渐成长”

《中国政府采购报》:应该说，我国政府采购十多年的成绩有目共睹，但我们也看到，目前，我国政府采购制度的实施与改革仍面临诸多问题。您认为这些问题主要体现在哪些方面？

马海涛：首先，我国政府采购效率亟待进一步提高。政府采购规模和范围是衡量一个国家政府采购制度是否完善和健全的一个重要标志，直接反映政府采购制度发展的广度和深度。规模是实现效率的基础，有规模才能发挥更大的效益，节约更多的资金。从我国目前的情况来看，一方面，我国政府采购整体规模偏小，严重影响了政府采购效率。根据国际经验,一个国家一年政府采购的规模一般为本国当年GDP的10%到15%，而我国与国际一般水平相比有着很大的差距。另一方面，我国政府采购单次采购规模偏小，难以实现批量化采购，使政府采购通过规模采购降低成本的效果大打折扣，有的地方甚至出现了采购价格高于市场平均价格的情况。另外，目前采购单位在编制采购预算时，存在预算编制计划性不强，漏编、隐瞒政府采购项目的情况，使得政府采购预算缺乏合理性和真实性，从而往往容易带来临时性的、随意性的采购。这种多次分散的采购不仅不能取得价格优势，而且会使集中采购机构陷于重复采购活动中，从而降低了集中采购机构的整体效率。

其次，政府采购法制建设滞后于采购实践的需要。目前，我国政府采购法制建设明显落后于政府采购实践要求，在一定程度上不利于政府采购工作更好地开展。一方面，《政府采购法》缺乏相应的实施细则，难以满足实际采购操作中的需要。尤其在《政府采购法》本身还存在不合理、不完善之处的情况下，各部门只能在工作中根据各自的理解去执行，有时难免偏颇和失当。另一方面，《政府采购法》与《招标投标法》的关系没有理顺。《政府采购法》与《招标投标法》立法的目的、宗旨是一致的，但某些内容相互冲突。

再其次，政府采购机构设置仍需进一步规范。目前，主要是在中央和省级层面设置集中采购机构来推进“采管分离”，在市县一级采管不分的现象依旧存在。而且，政府采购机构间职责划分不够清晰，协调机制仍有欠缺。

最后，政府采购政策功能发挥需进一步加强，政府采购电子化建设依然处于较低水平，政府采购制度建设在适应国际化的挑战方面还明显不够。

《中国政府采购报》:针对以上出现的诸多问题，您认为应当采取哪些对策？

马海涛：公共财政框架下，人们对财政改革要求非常高，在此种情况下，制度规范应当放在首位，从法律层面进一步完善政府采购法律体系。首先，应尽快出台《政府采购法实施条例》，提高《政府采购法》的可操作性。其次，应选择适当的时机，进一步修订和完善《政府采购法》。再其次，要理顺《政府采购法》与《招标投标法》的关系。最后，要进一步完善其他配套法律法规。

此外，还要进一步扩大政府采购的规模和范围，加强政府采购预算管理，规范机构的设置，进一步细化政府采购的政策目标，并有力推进政府采购电子化建设。与此同时，要认真研究国际相关条款，积极应对政府采购国际化的挑战。

《中国政府采购报》:不可否认，我国年轻的政府采购在发展过程中不可避免地存在一定问题。同时，政府采购由于自身的特殊性，受到社会各界的广泛关注。近年来媒体报道的所谓天价采购、高价采购等事件引起了社会对于政府采购制度本身的质疑，您如何看待这一现象？

马海涛：近年来，政府采购社会曝光率不断提高，也体现了社会对于政府采购的关注度越来越高。但是，社会应正确看待政府采购的功能定位。而不要因为一些曝光事件的发生而否定一项好的制度。

由于我国国情的影响，我国的政府采购需要一系列配套制度的完善，而不能让政府采购制度单兵作战。同时，在目前阶段，对于政府采购的功能定位与发挥，社会的期望值不能太高，毕竟现阶段政府采购规模还相对较小，与国外一些国家差距还很大。基于这一点，我们不能苛刻地要求政府采购，不能让小马拉大车，要让马逐渐成长并强壮起来，它自然可以把大车拉起来。

因此，把政府采购置于公共财政制度框架体系下确实有必要。我国的财政由过去的重收入转向重支出，从重分配转向重管理，不管是从重支出还是从重管理的角度看，政府采购制度都应该发挥重要作用。我本人对我国政府采购制度充满信心，它是有效地规范财政资金使用、提高资金使用效益、对纳税人负责的很好的手段。同时，作为宏观调控的手段，政府采购也应发挥它一定的功能，这种功能应通过采购规模的不断扩大、结构的更加合理、功能的更加完善，来达到功能效果的实现。我相信，未来10年或更长的时间，随着政府采购法律制度体系的完善，中国的政府采购制度会发挥它应有的作用。

【记者手记】财政学者的政采情结

本报记者 孙善臣

抢在即将出差的前一天，马海涛院长接受了记者的采访邀请。采访被安排在他的“大本营”。

在这间约10平方米的办公室里，除了一套桌椅外，书算是最奢华的装饰品了。一摞摞的书摆满了书架、办公桌、窗台，装满了房间的每个角落，让人心里油然产生敬意。

记者早已耳闻马海涛在财政研究领域的声名，但是与其他著名财政学者稍有不同的是，别人眼里“冷门”的政府采购，在他这里却是“拿起来了，就放不下”。

马海涛回忆说，记得是在1995年，《中国财经报》历史性地在国内首次触碰政府采购这一概念，组织召开了政府采购研讨会。也正是这次研讨会让他与政府采购有了第一次的亲密接触，并“一见钟情”。他坦言，那时候，连什么是政府采购都不太清楚，于是在研讨会前便查了很多资料补课。而从这以后，便一发不可收，怀着浓厚的兴趣投入到政府采购的研究中。

一晃十几年过去了，伴随着政府采购的成长，当年那位年届而立的年轻人已成为眼前这位儒雅、持重且平易近人的财政领域的知名专家。

采访过程中，面对记者就政府采购发展近乎“扫荡式”的提问，马海涛的讲述思路清晰，表达贴切，似乎整个政府采购的发展历程都印在他的脑海里。即使一个对政府采购并不了解的人也可以从他的表述中寻到政府采购多年来的发展脉络。1998年的31亿元到2011年的过万亿元等这些数字，对于一位事务繁忙的学院领导，居然能够信手拈来，实在令人钦佩。

记者能感觉到，马海涛说起政府采购，就像说起自己的孩子。说到成绩，他喜形于色；谈起问题，他满腹忧虑；讲到社会的质疑，他本着公平正义为政府采购说理；提及未来发展，他又禁不住和盘托出自己的思考和期盼。

作为著名的财政专家，马海涛对政府采购的视角显得更为宏大，也更为全面、客观。将政府采购放置于公共财政的框架下进行审视、研究，是马海涛重要的学术追求。这些年，他马不停蹄，用自己独特的视角丰富着中国政府采购理论研究的成果。《政府采购管理》、《我国政府采购制度研究》等专著的相继出版，“破窗”理论、“小马拉大车”等著名观点以及他的绿色采购、绩效评价、国际视角等新的理论成果，等给实践工作带来了启迪。

由于学院事务性工作非常多，采访多次被进来的老师和学生以及各种电话打断，但马海涛的思路和热情丝毫未受影响。谈到政府采购的未来，记者从他的目光里，寻到了一份坚定的信念和执着的憧憬。“我相信未来十年或是更长的时间，政府采购会尽到其应有的作用。”是的，政府采购这份年轻的事业，需要鼓励，需要时间，更需要像马海涛这样的学者，怀着一种化不开的浓浓情结拨燃它的前行之灯。

【学术观点】

■部门预算、政府采购与国库集中支付的关系：在这三者中，部门预算是基础，做好了部门预算就控制了支出的源头；政府采购是工具，只有实行政府采购，部门预算的意志才能真正得以体现，财政资金的使用效率才能得以提高；国库集中支付制度是保证，若没有国库集中支付制度，预算编制得再科学、再规范，也不能真正有效地将支出管理好，同时，国库集中支付也是确保政府采购制度取得成效的重要前提。从财政资金的流向看，部门预算管的是资金的安排，政府采购管的是资金的使用，而国库集中支付制度管的是资金的支付，三者各司其职，又环环相扣，使公共支出体系成为一个紧密联系的有机整体。当然，各项改革又是相互独立的体系，在不同层面上发挥着各自的作用和功能。

■政府采购的地位：整个国家财政就像一个蓄水池，收入是他的“进水阀”，支出是他的“出水阀”。政府采购是支出中的重要组成部门，搞好政府采购就控制了财政支出的一个重要阀门。反之，如果出水阀失控，蓄水池必将有干涸的一天。所以，管好财政必须双管齐下，既重视收入，又重视支出。

■政府采购的作用：节支已经不是政府采购的唯一目的，政府采购在宏观调控、活跃市场、反腐倡廉、保护民族产业、支持中小企业、促进节能减排等领域都大有可为。

■政府采购的绩效：政府采购绩效评价是指政府采购产出与相应投入之间的对比关系。政府采购绩效评价体系的构建是一个全面的概念。政府采购绩效评价指标主要从微观层次和宏观层次两个大的层次来构建。微观层次的绩效评价可以从资金效率和行政效率来衡量；宏观层次的绩效评价可以从规模效率、人员效率、政策效率和管理效率等方面进行衡量。 

（整理/吴敏 孙善臣）