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徐焕东:建立统一的大采购监管体系

栏目: 人物访谈 时间:2014-02-21 10:58:01 发布:管理员 分享到:

【《政府采购法》颁布十周年特刊】

建立统一的大采购监管体系

——访中央财经大学政府管理学院教授徐焕东

政府采购法律制度不完整,最后可能成为规范少量货物与服务采购的“小法”或“小小法”,这是需要我们特别关注的问题。

本报记者 贾璐

“读万卷书,不如走万里路。”在政府采购业内,屈指数一数接触实践最深的理论专家,中央财经大学政府管理学院教授徐焕东是不可或缺的一位。他擅于理论分析和推理,但更乐于走基层、搞调研;他是一名在学校里受欢迎的老师,被评师网评为2010年中国政治与公共管理专业十大最受欢迎的老师,但更是一名在外边散播政府采购火种的“传道士”;他把足迹留在五湖四海,也把政府采购职业资格、需求控制、标准化管理、科学的采购观、框架预算等理论烙在政府采购发展史上……如今,走过政府采购法制化的10年,他有哪些新的感受和思考?值此《政府采购法》颁布10周年之际,《中国政府采购报》记者对徐焕东进行了专访。

法的颁布是政府理财的一场革命

《中国政府采购报》:徐老师,您好。您是我国较早从事政府采购研究的理论学者之一,见证了政府采购从试点到全面推行,再到法制化建设的全过程。而且,您被誉为是离实践最近的理论专家之一。今年是《政府采购法》颁布的10周年,那么,从您自身研究和调查的视角,您对这部法的实施有何评价? 

徐焕东:政府采购法制化是我国政府理财的一场深刻变革。我简单总结了一下,《政府采购法》的颁布,在政府理财领域,至少带来了10个方面的重大变化。

一是改变了政府的供给方式,由过去单纯的资金供应,到资金供应与实物供应相结合;二是大大增加和延伸了政府理财的内容和领域,使政府理财和财政监督管理主要由过去的资金分配环节,拓展到采购和交付环节;三是使采购形式由传统的分散采购到集中与分散采购相结合,增大了集中采购管理与监督的力度;四是由过去的零星采购转向批量、规模采购,大大增加批量和规模效果;五是由过去狭窄范围的采购到发布采购信息而形成的广泛范围的采购,吸引更多供应商参与,增加政府采购的选择范围;六是由过去买卖双方“一对一”的简单采购到买方“一对多”的竞争采购,使政府采购在供应商的竞争中获得优势;七是由过去“私下”采购,到公开、公正、透明采购,增加了公开性和透明度;八是由外行采购到内行专家采购;九是由过去政府单纯的采购交易,到兼顾实现各种社会经济政策目标;最后一点,就是由过去无法律制度规范的无序采购,到有法律制度规范的有序采购,使政府采购的活动和程序、方式等都被纳入了法制轨道。

《中国政府采购报》:这十大变化对我国政府理财意味着什么?

徐焕东:这正是我要谈的。这十大基本变化看起来简单,但实际上是我国政府理财领域的一次最重要的变革,可以说是一场革命。

过去的政府理财,都以资金分配和管理为主,对于这些资金究竟怎么用、买什么、买多少、如何买等等,基本上没有科学论证,没有公开透明,没有公平竞争,没有发挥政策功能作用,也没有具体规范的监督管理制度,使其成为贪污、浪费、滥用、暗箱操作的重灾区。而政府采购制度化、规范化、科学化,却开辟了消除以上种种负作用的新路径,虽然目前还不能完全解决这些问题,但却有了开始,有了方向,后面就是如何做得更好的问题。

在更宏观的角度上看,《政府采购法》提供了一种法定的机制和体制模式、具体的行为规范,从而在实现理财科学化精细化、提升政府公共管理能力、提高政府行政和投资效率和公开性、反腐防腐等层面带来了重大进步,它的积极意义几乎怎么说都不过分。

现实的政府采购是不完整的

招标投标只是政府采购多种方式中的一种方式,只涉及招标投标采购方式的规范,怎么能由招标投标管理局管理政府采购呢?这是不是有点荒诞?

《中国政府采购报》:您对《政府采购法》给予了很高的评价。但是,过去我们也会经常听到来自实践中一些非议,认为法还存在这样那样的问题。您对此怎么看?

徐焕东:任何事物都不可能是尽善尽美的。我国政府采购制度规范还只是刚刚起步,加上我国比较特殊的管理体制,形成了特殊的政府采购制度框架体系。因此,政府采购距严格意义上的科学化和规范化,显然还有很大距离。万事开头难,但只要有了开头、有了定位、有了方向,后面的逐步完善是必然的。

《中国政府采购报》:那在您看来,哪些方面需要完善或者哪些问题需要得到解决?

徐焕东:说到《政府采购法》本身的问题,应该说10年来的实践检验,总体当然是很好的,但仍存在不少问题需要探讨。在各种问题中,我个人认为政府采购法律制度不完整,最后可能成为规范少量货物与服务采购的“小法”或“小小法”,这是需要我们特别关注的问题。

首先,按照现有框架,《政府采购法》并不是一部完整规范政府采购行为的法律。我国仍处于《政府采购法》、《招标投标法》“两法”并存状态。《政府采购法》中说,政府工程采购适用《招标投标法》,但究竟在多大程度上适用,是全部适用还是部分适用,并没有说清楚。如果完全适用,那用于招标投标程序的法律,怎么可能去规范整个政府工程采购的行为?如果只是程序和方式适用,那采购的实施机制、监督管理体系怎么又不受《政府采购法》约束?“两法”并行会产生许多问题。实际上,我们可以好好思考一下,一种具体的采购方式,是否很需要立法?如果需要,那我们是否还需要对所有采购方式都进行立法,如是否需要对竞争性谈判采购、询价采购、电子采购等进行专门立法,是否还可以搞一个如货物采购适用“竞争性谈判采购法”之类的东西。如果那样,不是荒唐吗?虽然《招标投标法实施条例》在说明“两法”分工方面比过去有些进展,但从总体上看,还是应该进行统一规制。此外,工程采购由采购单位自主委托招标制、监督管理主要由各行政主管部门自己进行,这些从理论上说,是存在明显寻租、腐败的机会的。

其次,在工程采购之外,就目前不适用政府工程采购的“狭义政府采购”而言,政府采购法律规范范围不明确、不确定,也是不可小视的问题。一方面,我国实行政府集中采购目录制和限额标准制,而目录和限额标准的制定权交给了各级政府采购监督管理部门。因此,从理论上说,这只是一个不确定的、行政性的、可大可小、弹性很大的范围。这种范围可能使政府采购管理的内容包罗万象,也可以趋近于零;另一方面,目前我国政府采购法律仍重点规范公共物品采购的具体采购过程,而忽视了包括采购需求在内采购全过程的监督管理。而我们的老百姓则要求政府不能采购“不必要功能”,不能采购“天价奢华”产品。这些问题的存在,也很容易使《政府采购法》的规范性受到限制。

《中国政府采购报》:您认为是目前这种特殊的法律框架体系引发了实践中对《政府采购法》的种种诟病吗?

徐焕东:当然有相关性。因法律适用比较混乱,现实中出现了不少千奇百怪的事。如政府工程采购基本上脱离于政府采购法律约束之外,如工程采购预算谁管理,《招标投标法实施条例》说财政部门可以参与工程采购预算执行情况监督,这显然已经是“马后炮”了。而更大的问题是,现在一些地方不是《政府采购法》约束政府工程采购,而是《招标投标法》成了政府采购的实际“大法”,一些地方成立招标投标管理局或办公室,下设公共资源交易中心,政府采购的操作实施由招标投标管理局管理。要知道,招标投标只是政府采购多种方式中的一种方式,只涉及招标投标采购方式的规范,怎么能由招标投标管理局管理政府采购呢?这是不是有点荒诞?这些问题一方面源于法律制度不明,一方面也是地方政府官员有权决定事情,却缺乏关于政府采购的基本常识造成的。

最大希望是建立大采购监管体系

 盼望未来有一个真正适合中国国情的全方位政府采购监督管理体系形成,为真正科学的公共理财奠定基础,把纳税人的钱用得恰到好处。

《中国政府采购报》:徐老师,我们大家都觉得,您是一个真正把政府采购当作一件重要的事来做的教授,如今,您已是政府采购业界家喻户晓的名人了。当初是什么原因使您与政府采购结缘?

徐焕东:最早接触政府采购是在1998年4、5月间。记得是1995年,我在原中央财政管理干部学院任教,主动申请开设了《政府理财学》课程,因课程内容实用,很受学生欢迎。但是,在课程讲授中也常遇到很多尴尬的问题,如政府资金支出以后怎么用?如果需要买东西,应该买什么?谁来决定?怎么买?会有什么漏洞?感觉这里肯定存在管理上的问题。后来听说财政部成立了政府采购处,从那里了解到一些关于政府采购的情况和资料。正是以这些零星资料为基础,开始了对政府采购的探讨。回想起来,后来之所以在政府采购方面能做这些点滴事情,在很大程度上都源于当时政府采购处的信任和支持。

《中国政府采购报》:查阅相关资料后我们发现,您先后在各类报刊杂志发表文章百余篇,还完成了十几项课题。您很早就提出了树立科学的政府采购观、政府采购规范范围的界定、系统阐述了建立政府采购执业资格制度的设想、提出政府采购包括需求论证、标准控制、预算管理在内需求管理三驾马车并进思路,以及绿色采购实施方法、国货界定标准等观点,还在2005年安徽举办的政府采购论坛上第一次阐述了政府采购标准化管理和操作理念。可以说,您当年的很多观点都是非常超前的,有些已经变为现实,如通过需求管理控制“奢侈”采购等,但有些到现在都没有实现,您怎么看待这些现象?

徐焕东:我觉得,只要有理论依据的,符合国家和社会公众要求、有公众认可为基础的东西肯定会实现,只是需要一个过程而已。

《中国政府采购报》:那么,在您的理论成果中,您最想在实践中得以实现的是哪一个?

徐焕东:我最大的希望,是建立适合中国国情的统一“大采购”监督管理体系。我自己始终致力于建立“大采购”理念和实践的推广应用。

所谓全面、完整的“大采购”理念,主要包括以下几个方面:一是政府采购的对象范围应该是全面、完整的,包括政府财政资金采购的货物、工程和服务,适用一个完整、统一的《政府采购法》。二是政府采购的内容和过程应该是全面的完整的,包括从政府部门政府采购需求提出、需求评估和论证、采购预算编制与审批、采购实施、合同授予与纠纷处理等全面的、完整的过程,而不仅仅是一个采购环节,不仅是一个招标过程、谈判过程。三是实行高规格、大幅度、全方位、高透明、强有力的政府采购监督管理。包括建立高规格的监督管理机构(而不是招投标管理局),在从“需求”到“交付”采购全过程管理构想的基础上,扩大监督管理机构的职能范围、行政级次、权威和责任,建立全方位管理体制和运行机制,增加电子信息技术在实现采购公开、透明、便利采购、全面监督中的作用。盼望未来有一个真正适合中国国情的全方位政府采购监督管理体系形成,为真正科学的公共理财奠定基础,把纳税人的钱用得恰到好处。

政采桃李满天下

《中国政府采购报》:屈指算来,您从教快30个年头了吧。除了学术贡献外,这十几年来,您应中央和各部委、解放军、各省、市等机构邀请做了政府采购讲座200余场,听众也该过万了吧。您在政府采购宣传、培训方面尽了很大努力,有人说如果要颁发政府采购知识传播勋章,应该少不了您的一枚,您怎么看?在知识传播中,您留下深刻印象的有哪些事?

徐焕东:在这十几年的四处培训授课中,我印象最深的是这么两件事,第一是1998年8月初,我记得很清楚,当时北京某大学举办了全国性政府采购培训班,有意思的是,那时政府采购还是个新鲜词,找老师让他们犯了难,最后他们几经周折找到还在中央财政管理干部学院任教的我。其实我也没有把握,是壮着胆子去的。记得在哈尔滨首期开班,报到的大约有200多人。值得一提的是,这个班的不少学员,后来都成了各省、市、自治区政府采购方面的创业人和负责人。后来听说这可能是全国最早的政府采购培训班,至今仍有人笑称这是中国政府采购培训“黄埔第一期”。

此外最值一提的是,1998年9月,原国家经贸委中国经济录音录像中心策划了包括“亚洲金融危机”、“知识经济” 等一些电视片专题讲座,政府采购也被纳入了专题系列,并决定由我来讲授。最后做成了近7个小时的录像资料,于1998年10月正式出版。据说是我国政府采购最早出版物之一,当时山东、江苏、湖北、广西、云南、辽宁等多个省、市都购买了录像资料。应该说,这套讲座资料内容虽然简单些,也不一定都准确,但在当时政府采购资料奇缺的情况下,对于普及和推广政府采购知识,的确发挥了不小的作用。

《中国政府采购报》:那么这些在外面的培训会不会影响您在学校的教学?

徐焕东:非但不影响,反而可以为教学提供最鲜活的实践给养。

从2001年开始,中央财经大学就在十几个专业开设政府采购课程。2003年1月,我与同事一起出版全国第一部政府采购教材《政府采购管理》,2004年因政府采购教材和教学的成绩,获得北京市教育教学成果一等奖,并获得国家级教育教学成果一等奖提名。如今在中央财经大学,政府采购已经是一门广受欢迎的热门课程。

《中国政府采购报》:在《政府采购法》颁布十周年这个时间节点上,我们不能不展望我国政府采购事业的下一个十年。您怎么看待我国政府采购未来的道路?

徐焕东:我觉得政府采购的未来道路,是漫长而广阔的。十多年来,虽然在我国政府采购制度建设方面已经取得了一定成果,但还只是初步成果。随着我国政府采购制度建设的日趋完善,经验日趋丰富,政府采购制度、科学化的前景必将更加广阔辉煌,政府采购在提高采购质量、防腐倡廉、政府政策功能作用、调节经济运行等方面的重要作用一定能够得到更好的发挥。

【难忘记录】政府采购走上阳光道

徐焕东

《中华人民共和国政府采购法》已获九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过。这是我国公共财政制度建设的一件大事, 标志着我国政府采购有法可依并走上了阳光道。

政府采购有“阳光采购”之誉。对政府采购立法, 首先是把政府采购置于阳光之下, 充分保证其公开性和透明度。人们不会忘记, 建成不到3年就崩塌的重庆綦江彩虹桥, 被斥责为豆腐渣工程的江西九江长江大堤, 通车18 天就开始破损的云南禄丰公路,这些政府采购的项目, 不仅未能发挥正常的功能作用, 反而给国家财产和人民生命安全造成极其巨大的损失。究其原因,关键是缺乏透明度。而缺乏透明度的采购, 也不可能有及时有效的监督。事实上,在庞大政府采购支出中,由于暗箱操作和滥用职权,照顾关系、索要回扣、行贿受贿等现象,在一些地方已发展到极为严重的程度。据估计,我国政府采购中, 因暗箱操作等原因,每年导致财政资源流失数百亿元,严重地破坏了商业公正,腐蚀了干部,破坏了党和政府在人民群众中的形象。

按照《政府采购法》的规定,政府财政预算资金与预算外资金的采购, 凡是在政府规定的统一采购目录或超过法律规定的采购数额,必须由政府设立或委托的采购机构依照法定的程序公开进行。政府采购的信息发布、采购过程、合同签订与履约验收、采购记录及纠纷仲裁等,都必须透明。显然,通过制度上的完善, 保证政府采购公开、公正、公平地进行,才是解决由暗箱操作、缺乏监督带来种种问题的根本出路,也是实现党中央关于从源头上治理腐败目标的必然选择。

政府采购成为阳光下的交易, 也是节约财政资金、提高政府采购质量和效率、实现政府采购科学化的根本前提。只有在公开条件下的规范运作,政府采购科学化才成为可能。

实际上,政府采购立法,也是建立和健全社会主义公共财政分配制度的重要组成部分,是最终实现阳光分配的客观要求。为适应社会主义市场经济的发展,保障财政分配的社会公众性和透明性,改革开放以来,我国不断推进社会主义公共财政制度体系建设。全国人大先后通过了各项税收法律制度, 颁布了《中华人民共和国预算法》。这次对政府采购行为的法律规范,使我国财政分配由筹集收入、安排支出到采购管理全过程的规范化和制度化成为现实。(摘编自2002 年7 月3 日《人民日报》)

【学术成果】

十几年来,徐焕东先后在《人民日报》、《经济管理》、《财政研究》、《中国行政管理》、《中国财经报》、《中国政府采购报》、《中国财政》等报刊杂志发表文章百余篇,并组织参与了十几项政府采购课题。主要的内容有:

1.提出政府采购规范范围的界定。主要论证政府采购要解决什么问题,规范的范围应该多大。

2.2002,在《中国财经报政府采购周刊》开辟专栏论述政府采购执业资格制度,系统阐述了政府采购执业资格的各方面内容。

3.2004年全面论述建立适合中国国情的政府采购协会制度。

4.2005年,在安徽举办的政府采购论坛的演讲中,第一次提出政府采购标准化管理和操作。

5.2006年发表《必须树立科学政府采购观》一文,提出了8个方面的科学的政府采购观。

6.2009年,发表《关于政府采购国货若干问题的研究》一文,全面系统阐述国货概念及界定,并提出三大标准界定国货标准。

7.2009年发表《政府采购中的需求规划和预算控制问题》一文,提出需求管理三驾马车:需求论证、标准规范、预算控制。

8.2010年,提出应建立适合中国国情的统一“大采购”监督管理体系。

9.2011年,对于专家评审提出了一系列的设想,主要提出建立职业专家评审队伍和协会管理模式。

10.2011年,对于专家评审提出了一系列的设想,主要提出建立职业专家评审队伍和协会管理模式。

11.2011年发表《建立政府采购框架预算的设想》一文,对于政府采购预算的编制和完善,提出了原则性与灵活性充分结合、试行框架预算的设想。

12.2012年,对于电子采购,提出建立“八种属性”相统一的统一政府采购大平台。(整理/ 贾璐)

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