推进服务类政府采购的路径分析（上）

【BASS杯服务类政府采购有奖征文③】

章辉

随着我国公共财政制度建设的进一步推进，公共服务支出在财政支出中的绝对量和相对量上均会呈现不断提高的趋势。公共服务支出的日益增加，必然要求传统的公共服务提供主体与提供方式随之变革。我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要也明确提出，要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。本文正是基于这一背景，探讨在我国现有的财政体制框架内，如何通过推进服务类政府采购，将更多的公共服务纳入政府采购范围。

服务类政府采购发展简析

2003年到2010年间，我国服务类政府采购规模由77.2亿元增加到709.1亿元，年均增长32.09%；服务类政府采购占当年采购规模比重由2002年的7.7%上升到2010年的8.4%。可见，从绝对量上，我国服务类政府采购规模保持了较快的增长；但是从相对量来看，服务类政府采购在2002年到2010年的9年间，只增加了0.7个百分点。并且其间还出现下滑态势，如2007年到2009年的3年间，服务类政府采购占当年政府采购规模比重由7.7%下降到7.6%，再下降到7.3%。根据对服务类政府采购规模变动弹性的分析，2003年到2010年间，有3个年份的弹性系数小于1，也就是说，在这3年中，服务类政府采购规模的增长幅度要落后于政府采购总规模的增长幅度。当然，在2010年，服务类政府采购规模变动弹性出现了显著的提高，达到了2.23。根据《2010年全国政府采购信息统计分析》的解释，这是由于“各地在认真总结完善货物类、工程类采购经验和做法的基础上，积极探索从传统的专业服务扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域”。

相对于政府采购范围的3大组成部分而言，即使以服务类政府采购规模占当年政府采购总规模比重最高的2010年为例，货物类和工程类政府采购规模的占比分别是37.7%和53.9%，显然，服务类政府采购的比重明显偏低。这一方面固然与我国公共财政制度建设不健全有关，直接表现在财政支出中公共服务类支出比重仍然较低；另一方面，也与我国《政府采购法》关于服务类政府采购内涵界定不明确有关，出现部分本应属于服务类的政府采购品目被列入了货物类或工程类政府采购范围的现象。

服务类政府采购范围与执行

根据我国现行的《政府采购品目分类表》（财库〔2000〕10号），服务类政府采购共有11大类。笔者认为，现行的服务类品目设置不仅范围过窄，而且众多服务类品目未能在政府集中采购目录中得到体现。这不仅是导致我国政府采购制度建设以来，服务类政府采购规模占比一直难以显著提高的原因，也造成服务类采购规模前3位品目变化较小且比重较大的现象（如图所示，图中2005年和2006年数据不可得）。因此，推进服务类政府采购，首先就是要明晰服务类政府采购的范围，并强化执行力度。

1.明晰服务类政府采购的范围

经济学理论通常将公共产品和服务的提供责任赋予政府，这里所说的服务，实际上指政府为经济与社会发展所提供的服务，是满足公众需要的服务（姑且称为“公众服务”）。而服务类政府采购所指的服务显然不仅是公众服务，还包括政府自身运行所需的服务（姑且称为“政府自身服务”）。就两者的规模来说，公众服务的规模要大于政府自身服务的规模，且随着我国公共财政制度的健全，公众服务的规模会越来越大。

对照我国现行的《政府采购品目分类表》不难发现，公众服务并没有纳入其中。因此，服务类政府采购品目重构就是要将规模巨大的公众服务逐步纳入服务类政府采购的范围。

具体来说，公众服务主要包括的类型有：市政服务、社区服务、专业性咨询与援助服务、公共文化服务、教育与培训服务、医疗卫生服务、殡葬服务，等等。

2.强化服务类政府采购范围的执行力度

推进服务类政府采购，仅仅是明晰其范围并纳入《政府采购品目分类表》是不够的，还需要强化其执行力度，就是要尽可能将《政府采购品目分类表》中服务类品目纳入集中采购目录。笔者发现，即使是我国现行的服务类范围较窄的《政府采购品目分类表》，仍然有较多的服务类政府采购品目没有被纳入集中采购目录。以《国务院办公厅关于印发中央预算单位2011-2012年政府集中采购目录及标准的通知》（国办发〔2010〕61号）为例，服务类品目包括：汽车维修、汽车保险、汽车加油、印刷项目、会议服务、工程监理、机关办公场所物业管理、信息管理系统开发及维护项目等8项，而这8项品目实际上仅涉及《政府采购品目分类表》中服务类11大类中6大类。显然，通过强化服务类政府采购范围的执行力度，将更多的服务类政府采购品目纳入政府集中采购目录，将会有效促进服务类政府采购规模的扩大和占采购总规模比重的上升。（未完待续，作者系上海金融学院财税与公共管理学院副院长）