【从集采目录看服务采购③】服务类品目缘何难扩容

【从集采目录看服务采购③】

在《国民经济行业分类》近900个服务类别中，被纳入集中采购目录的占比不足9%---

服务类品目缘何难扩容

本报记者 贾璐

“扩大服务类采购已经成为当前和今后一个时期推进政府采购扩面增量工作的重中之重。”日前，在中央单位政府采购业务培训班上的讲话中，财政部国库司司长翟钢重申“大力推进服务类采购”将是今年政府采购工作的重点内容之一。但是，他也表示，从政府采购工作实践来看，服务类采购的推进难度较大。那么，扩大服务类采购面临着哪些问题？缘何不易推进？

覆盖面有待拓展

汇总最新的中央预算单位和全国31个省、自治区、直辖市的集中采购目录不难发现，被列入目录的服务类品目总数有近80个之多。这一数量乍一看虽然可观，但是与我国《国民经济行业分类》、联合国和世界贸易组织服务业项目分类等涉及的服务项目相比，就显得“小巫见大巫”了。

根据国家统计局2011年修订的《国民经济行业分类》，我国将服务业划分为：流通部门、为生产和生活服务的部门、为提高科学文化水平和居民素质服务的部门、为社会共同需要服务的部门等4个部分，具体包括15个大类，将近900个小类。在这近900个类别中，被纳入集中采购目录的品目占比不足9%。

而按照联合国和世界贸易组织的分类方法，服务业主要包括如下11个大类：商务服务（分为专业服务、计算机服务、干租服务等类别），通讯服务（分为邮政服务、速递服务、电信服务、视听服务等类别），建筑和相关工程服务，分销服务（分为佣金代理服务、批发服务、零售服务、特许经营服务类别），教育服务，环境服务，金融服务（分为保险和保险相关服务、银行和其他金融服务、证券服务等类别），与健康相关的服务和社会服务，旅游和与旅行相关的服务；娱乐、文化和体育服务，运输服务（分为海运服务、内河运输服务、航空运输服务、航天运输服务、铁路运输服务、公路运输服务、管道运输服务、运输辅助服务等类型）。其中，被纳入集中采购目录的服务类品目所涉及的类别也屈指可数。

“覆盖面不广”、“范围过窄”、“有待进一步充实”、“占政府采购总的份额偏小”，在记者对部分省市15名政府采购工作人员的采访中，全部受访者无一例外地谈到了服务类采购范围较窄这一现状。

缺乏统一规范

在覆盖面狭窄之外，范围不清、类别不明、金额标准参差不齐是中央预算单位和全国31个省、自治区、直辖市集中采购目录中服务类品目凸显的主要问题。

 “当前，在服务类集中采购目录上，存在的最大问题就是范围不清，标准不明确。”陕西省商洛市政府采购中心副主任李平分析认为：“服务类集中采购目录在形式上不像货物类和工程类那样表述得很清楚，它没有一个完整的表述和表现形式，有的还相当笼统，只是从大类上规定了一些项目，但这些项目又包括哪些品目，这些品目的具体名称是什么，各种品目的项目在实际操作中执行什么标准、以什么样的方式方法去执行等都没有相应的规定。比如，《政府采购法》把服务类项目规定为‘货物和工程类采购以外的’部分，这‘以外’究竟包括哪些内容？法律、法规没有具体规定，各级政府采购监管部门也大都没有出台相应的文件予以规范。”

山东省烟台市政府采购管理办公室有关负责人表示：“如果仔细研究集中采购目录中的服务类项目，确实能发现一些值得商榷的地方。一是项目归类是否准确。比如可以直接从市场购买的标准软件等非定制开发的商业软件和车辆加油，虽然一直列入服务类范围，但实际上都是购买实实在在的货物。而列入工程类中的门户网站建设等项目，从性质上更倾向于服务类项目。二是概念模糊不清，比如列入工程类的建筑物修缮工程和列入服务类的建筑物维修项目，二者到底有什么具体的区别？”

湖南省省直机关政府采购中心副主任刘跃华也表示：“服务类项目的名称需要进一步规范。一方面，货物中的服务需要规范。目前很多货物类项目本身包含有服务内容，如电脑、公务车、医疗设备等，随着产品的更新换代加速，其售后服务已经成为一项重要的内容，其服务的标准目前还没有统一的界定，显得比较杂乱无章，有必要统一地规范其名称、内涵，如计算机或IT服务、公务车服务、仪器设备服务等；另一方面，对于专业服务项目的界定有些不准确，如印刷出版服务目前已不再是单一的纸质平面印刷，而是引伸到了电子媒介和声、光等方面，这些与印刷有着千丝万缕的联系，但仅印刷二字又不能完全概括，因此有必要加以重新定义，同时在专家、招标要求等方面进行探讨，如此才能适应服务采购的需要。”

服务类采购的特性使然

“服务类项目具有特殊性，它不同于货物和工程中大多数是比较通用的项目。服务类里很多项目适用范围相对比较窄，往往是个别部门的特定需求，不具有通用性和广泛性。我们每次制定目录时，都会按照省政府要求征求相关部门意见，但往往新增加的内容都会受到相应采购单位的抵触。” 山东省烟台市政府采购管理办公室有关负责人认为，正是服务类项目的特殊性才造成了扩容难的问题。

江苏省徐州市财政局政府采购管理处处长韩松也谈道：“有一些比较冷门的服务类采购项目，由于在地方上的采购频次十分低，甚至几年都没有同类的采购项目，就不可能放到集中采购目录中去。这就容易形成这部分项目未纳入集中采购的情况。”

而服务类项目的另一个特性则是“概念不清”。浙江省余姚市招标投标管理办公室副主任邱伟平表示：“《政府采购法》中将服务类采购的概念定为除工程采购和货物采购之外所有内容，是一种排除性定义法，理解起来会有些出入。而现实情况也比较复杂，货物与服务、工程与服务相互渗透，如信息化项目采购项目，有硬件，有软件，有技术服务、升级服务、开发需要等，很难把服务类项目从中剥离出来。”

李平也表示：“在实际操作中，有的项目很难划清哪些是货物类，哪些是工程类。因为有时候在一个项目中，本身就同时包含了货物、工程和服务内容，如果想把它们完全分清，是有一定难度的，这为明确划分并准确界定服务类采购的范围、规定服务类采购的标准带来一定困难。”

限额标准难以确定也是服务类项目的一个特性。安徽省财政厅政府采购管理处有关负责人认为：“服务类项目的限额标准不容易确定，导致很多服务类项目没有纳入集中采购范围。”

而服务类评审专家的稀缺，也间接影响了服务类采购的范围。韩松表示：“在工作实践中，制约服务类项目纳入集中采购的最大问题在于评审专家的稀缺。有的采购项目无法确定专家类别，比如道路保洁、物业管理项目等，按法律规定经济技术类的专家不能少于2/3，同时300万元以上的项目评审专家要求至少7人，什么样的专家可称为技术类专家，界定比较模糊。有的采购项目比较冷门，可一个省都没有几个这方面的专家，比如地震断裂带探测等项目。这些都形成服务类采购项目的开展障碍。” 江苏省连云港市财政局政府采购管理处处长陆翔也持有同样观点。

江苏省政府采购中心副主任龚云峰从各方当事主体的角度分析认为，造成服务类项目难以纳入集中采购的主要原因有以下几方面：“一是服务类项目基本属于新拓展项目，对集中采购机构要求比较高，在没有激励机制的情况下，有些集中采购机构宁愿放弃这些新项目。二是一些服务类项目成立了相应的管理机构或行业协会，有些管理机构或行业协会不愿将这些项目纳入政府集中采购范畴。三是服务类项目采购预算和执行标准弹性较大，采购人有较大的操作空间，且一直未纳入政府采购监管范畴，所以采购人也不愿扩大服务类集中采购目录。”

采访中，邱伟平还提到了新形势下服务类采购可能面临的另一个困窘：“负责监管政府采购工作与工程招投标的职能部门不同，目前又存在‘四合一’平台、公共资源交易平台等多种形式，因而政府采购、公共采购、公共资源交易等新名词也不断出现，政府采购与公共资源交易的概念交叉、主管部门交叉，也会给集采目录带来一定的影响。”

此外，服务类采购起步晚、经济社会发展速度快，集中采购目录难以实时跟进也是受访者们认为服务类项目范围难以拓展的原因。