非政府采购项目投诉，不予受理文书是否应当告知救济权利

【实务探讨】

非政府采购项目投诉，不予受理文书是否应当告知救济权利

■ 吴雨

在政府采购监管实务中，经常遇到当事人就不属于法定政府采购范畴的项目向财政部门提起投诉。财政部门对此作出不予受理的书面告知时，是否需要在文书中载明行政复议、行政诉讼等救济权利，在实务中存在理解分歧，笔者认为，有必要结合相关规定、司法解释与司法裁判观点予以厘清。

监管职权法定

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第二条规定：“本办法适用于政府采购质疑的提出和答复、投诉的提起和处理。”因此，集中采购目录以外、未达到采购限额标准的项目，不属于财政部门依据94号令依法处理的范围。

宁夏回族自治区，陕西省西安市、咸阳市，内蒙古锡林郭勒盟等多地财政部门均予以明确：“采购限额标准以下项目，根据《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，各级财政部门不对争议事项进行受理或处理。”

告知义务的前提

94号令第三十三条明确了投诉处理决定书应当包括的内容，其中包括救济告知。但该条的适用对象，是财政部门受理投诉后作出的投诉处理决定书。针对不予受理情形，94号令仅在第二十一条作出“不予受理应当书面告知并说明理由”的要求，并未规定不予受理告知文书也必须按照第三十三条的内容要求作出。因此，投诉处理决定书的文书格式不能类推适用于不予受理告知行为，不应将实体处理决定所对应的救济告知义务强加于该程序阶段。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十五条规定：“行政机关作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”据此，行政机关履行复议权利告知义务，以行政行为有可能对相对人权利义务产生不利影响为法定前提。

不予受理行为的性质

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

笔者认为，财政部门不具备受理非政府采购项目投诉的法定监管职权。此种场景下出具的不予受理告知书，本质上是财政部门对自身法定监管边界的释明。投诉人并不享有针对非政府采购项目提起政府采购投诉的法定权利，并非财政部门通过该文书剥夺投诉人固有权利。该书面告知既没有剥夺、限制、减损投诉人既有的合法权益，也没有为其增设新的法律义务，未实际影响相对人的权利义务。

由此可以得出结论：财政部门就非政府采购项目作出的不予受理行为，并未对投诉人的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十五条规定的应当告知救济权利的情形。该不予受理释明行为原则上不属于行政复议、行政诉讼的受案范围，相对人并不享有针对该不予受理告知行为提起复议、诉讼的法定权利，客观上不存在需要行政机关予以告知的救济权利。

行政机关行为未对当事人权利义务产生实际影响的，文书中载明救济权利属于不当行为。浙江省绍兴市中级人民法院（2024）浙06行终156号裁判观点指出：向财政部门提起投诉的应为参与政府采购活动的供应商，潜在供应商仅可就采购文件提出质疑。潜在供应商未实际参与采购活动的，并非参与采购活动的供应商，财政部门处理意见对其权利义务不产生实际影响，《行政处理决定书》告知复议、诉讼权利，存在不当，法院予以指正。

制度逻辑考量

从制度逻辑层面分析，若行政行为本身不对相对人的权利义务产生实际影响，仍然强制要求告知行政复议、行政诉讼权利，会带来两方面的负面影响。一是容易误导相对人依据该文书中的救济告知提起复议或者诉讼，造成行政与司法资源的不必要耗费；二是容易形成行政机关事实上认可该不予受理行为会对相对人权利义务产生不利影响的法律外观，存在变相扩大政府采购监管边界的风险，违背集中采购目录外、限额标准以下采购项目“谁采购、谁负责”的原则。

                 （作者单位：河南省郑州市财政局）

法律链接

《中华人民共和国政府采购法》有关条款

第二条 本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

《政府采购质疑和投诉办法》有关条款

第二十一条 投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由。

第三十三条 财政部门作出处理决定，应当制作投诉处理决定书，并加盖公章。投诉处理决定书应当包括下列内容：

（一）投诉人和被投诉人的姓名或者名称、通讯地址等；

（二）处理决定查明的事实和相关依据，具体处理决定和法律依据；

（三）告知相关当事人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，以及提起行政诉讼的权利和起诉期限；

（四）作出处理决定的日期。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》有关内容

第一条 对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

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