内控视角下如何加强政府采购需求管理

【控采有方】

内控视角下如何加强政府采购需求管理

■ 张泽明

随着《政府采购需求管理办法》的实施，采购需求管理的科学性与规范性显著增强，但是从单位内控管理的监督实践来看，采购人在具体落实需求管理要求上确实存在一些共性难点问题，值得各方充分重视并推动予以解决。

全流程覆盖理念尚未完全落地

《政府采购需求管理办法》规定了采购人需要进行采购需求和采购计划的编写。其中需求主要覆盖采购流程的前期，即确定要买什么。采购计划则是在需求基础上对合同的订立和管理做出安排，包括采购如何组织、如何评审等，主要覆盖采购的中后期。因此《政府采购需求管理办法》其实是要求采购人在正式开始采购前就要进行全流程的把控。从内控监督实践看，采购人往往在形式上能够做好采购需求与计划的制定，但是全流程通盘考虑采购需求管理显然还有不少薄弱环节。

一是采购需求调查仍存在不彻底现象。需求调查不是采购人每个采购项目必做的工作，《政府采购需求管理办法》把启动需求调查的主动权部分交给了采购人，即除了规定的1000万元以上的货物与服务、3000万元以上的工程等三类项目，其他项目是否进行需求调查由采购人自主决定。

在实践中出现两类情形，一类是采购人在《政府采购需求管理办法》规定的三类必须做需求调查的项目之外，没有结合采购项目实际情况，统统不进行需求调查。另一类是采购人虽然进行了需求调查，但是咨询、调查的范围不广，路径依赖于曾经给自己单位做过项目的某个公司，或者对第三方调查机构给出的需求调查结果判断力不足，导致有意或无意将有特定指向的技术指标或服务要求引入采购需求。

二是确定采购需求缺乏统筹性。采购经办人员往往只了解基本业务需求，对于采购产品的资产配置标准、绩效考核要点等不了解，对全生命周期采购理念没有吃透，导致产品难以兼顾后续升级要求或者日常维护需求等。

三是采购计划细节把握不足。采购计划的制定包括采购方式、合同文本条款设立、履约验收方案、风险管控措施等，从实践看，采购部门对采购方式的选择不够灵活，要么偏重免责，强调一律采用公开招标，忽视了采购效率；要么采购人对合同文本条款的注意力容易集中在付款条件等内部各部门都重视的条款上，对合同表述的严密性、合同甲乙双方风险分担比例、履约验收方案的可实施性等未给予更多关注。

内部采购需求管理机制仍需优化

从内控监督实践看，采购单位内部需求管理机制仍存在一些问题。一是内部主体责任不清。具体表现为：有的采购需求部门不认为自己应当承担采购主体责任，误以为财务部门或者执行采购的部门应承担主体责任；有的采购单位出现“管采不分”现象，表现为领导不放心需求部门的采购实施能力，要求财务部门或者采购执行部门承担采购主体责任，而财务部门应是采购内控监管部门，不应介入到采购执行环节中来；有的出现多头监管，财务部门、内部督查审计部门等彼此协调不够、信息未能充分共享，甚至监督尺度不一，降低了需求管理的效率，增加了采购需求部门的负担。

二是采购需求内部审查机制仍需强化。《政府采购需求管理办法》规定，采购人应当建立对采购需求与采购计划进行审查的机制，审查工作机制成员应当包括本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构。采购人可以根据本单位实际情况，建立相关专家和第三方机构参与审查的工作机制。由于完整的采购需求及实施计划涵盖了政府采购预算申报、采购方式选择、产品技术商务指标设定、合同设计、履约验收方案、争议处理、风险防控等多方面的内容，要对这些内容进行专业审查，涉及采购单位的内部部门较多，多部门的专业能力及协作水平，直接决定了审查的水准，进而决定了最终采购需求产生的合规性。实践中由于需求审查制度规定不细，需求审查机制运转不畅，使得出现部分需求审查部门因不愿担责而不参加审查等问题。

三是专业化力量比较匮乏。《政府采购需求管理办法》对采购单位相关人员的专业化能力提出了更高要求，比如需求部门需要专业人员把控或判别需求的科学性、合规性，审查部门需要专业人员进行审查，财务部门需要专业人员进行监督等。而现实中，采购单位内部专业力量匮乏是常态。

如何实现更高水平的政府采购需求管理

为解决以上问题，笔者认为，要高度重视政府采购专业人员的培养。2026年《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》已经体现出对采购专业化人才队伍建设的高度重视，其中，第二十七条新增有关政府采购人员专业化建设的表述：“国家推进政府采购从业人员专业化建设，政府采购从业人员应当熟练掌握政府采购政策法规及相关专业知识。”该条第二款还特意明确，政府采购从业人员指采购人、采购代理机构中直接从事政府采购工作的相关人员。

笔者认为，采购单位要坚持以制度作为保障，加大培养力度，在职务职级晋升、专业技术职称提升、培训与奖惩方面都要作出针对性的激励安排，鼓励采购专业人员不断提升专业化水平、展现专业化执业能力、安心在采购相关岗位工作。

同时，要高度重视内控管理在采购需求管理中的作用。采购人要在采购内控制度细化落实上下功夫。例如，内部制度要明确采购审查部门的组成与职责范围，确定牵头部门与审查基本流程要求，常态化跨部门协作审查机制等。此外，采购人还要强化涵盖采购预算、采购需求、采购执行的全流程内控管理体系，增强结果运用能力。比如规定不经审查牵头部门初审通过的采购需求不得进行集体审查，对多次审查不通过的需求部门加大内部监督与绩效考核力度，对有关责任人提请纪律处理等。

此外，要压实采购人主体责任。通过加大内部培训力度，提高相关人员与需求部门执行人员的认识，避免出现财务部门插手需求管理形成管采不分的问题。要提高需求部门采购需求生成的科学性与合规性，切实做到需求与项目目标相符，与国家标准或强制性规定相符，与促进供应商合理竞争要求相符，与合理分担采购人、供应商风险比例相符。

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