异常低价审查“哨子”该吹在哪一轮

【实务探讨】

异常低价审查“哨子”该吹在哪一轮

■ 本报记者 郑杨 马金眈

近年来，随着政府采购制度不断完善，异常低价审查机制已成为防范恶意低价竞争、保障采购质量和诚信履约的重要制度工具。然而在竞争性磋商这一采购方式下，由于存在多轮报价机制，异常低价审查程序究竟应在何时启动、以哪一轮报价为基准、最终报价能否高于首次报价等问题，在实践中引发争议。围绕这些真实发生在评审现场的操作困惑，记者近日采访了多位法律专家、监管部门负责人及公共资源交易中心实务工作者。

首次报价正常是否代表进入“安全区”

在竞争性磋商采购项目中，供应商首次报价略低于项目预算，报价处于合理区间，并顺利通过了资格性审查与符合性审查。然而在最后报价环节，该供应商却给出了低于采购项目最高限价45%的最终报价。此时，评审专家是否应当启动异常低价审查程序？有一种观点认为，供应商首次报价正常且通过了资格性审查与符合性审查，就意味着进入了所谓的“安全区”，最终报价环节无需再启动异常低价审查。

对此，受访专家一致给出了否定答案。

北京盈科（沈阳）律师事务所合伙人赵路明确表示，供应商的最终报价低于最高限价的45%，按照采购文件的要求，应当启动异常低价审查程序。

“所谓的‘安全区’观点在逻辑和法律基础上均站不住脚。”业内专家李杭告诉记者，从竞争性磋商采购方式的定义来看，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二条明确规定，供应商须“按照磋商文件的要求提交响应文件和报价”，响应文件和报价是一个完整的整体，报价既包括首次报价，也包括最终报价。再者，最终报价是供应商在磋商过程中，根据采购需求变化、成本核算、市场情况等综合因素调整后形成的最终价格，是评审排序的核心依据，自然符合《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》规定的必须启动异常低价审查的第三种情形“报价低于采购项目最高限价的45%”。

北京市公共资源交易中心交易服务三部王琳表示，异常低价审查是在评审过程中对报价本身是否合理、是否可能影响产品质量或诚信履约所作的实质性判断，其审查内容与资格审查、符合性审查不同，不存在“通过前两项审查即进入‘安全区’，可豁免后续审查”的逻辑。

“异常低价审查制度的本质是‘履约合理性审查’，目的在于防范供应商恶意搅乱政府采购市场、不能诚信履约的风险。如果允许供应商以‘安全区’为由规避审查，将严重削弱对恶意低价竞争行为的监管效果。”李杭强调。

异常低价的“哨子”该不该吹响在首次报价中

既然竞争性磋商是多轮报价，如果首次报价不代表能够进入“安全区”，那么是否代表着首次报价低于采购项目最高限价的45%，评审专家就需要立即启动异常低价审查程序？

“竞争性磋商不用去管首次报价，只需要管最终报价。”某市财政局政府采购监管部门工作人员说。

对于首次报价低于45%的情形是否需要启动审查程序，《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》并未明确。对此，福建省财政厅政府采购监督管理办公室冯珍榕表示，实践中一般应当以最终报价为准，最终报价是根据采购需求磋商情况动态变化形成的。

从提高采购效率的角度出发，天津市公共资源交易中心王永锋建议，采购文件可以明确以最终报价为准，并列明最终报价作为启动异常低价程序的计算依据。因为只有最终报价才是政府采购竞争的本质体现，真正关系到供应商能否成功履约。

最终报价能否高于首次报价

还有一种情形值得关注。供应商的首次报价已经低于最高限价的45%，但评审专家未启动异常低价审查程序，评审继续进行。该供应商通过资格性审查与符合性审查后，在最后报价环节给出的最终报价反而高于首次报价，且略低于项目预算金额，价格处于合理区间。这种报价方式是否可以接受？在竞争性磋商采购方式中，供应商的最终报价能否高于首次报价？

目前，法律并没有明确规定禁止在竞争性磋商采购中最终报价高于首次报价，而实践中形成的“最终报价一般不高于首次报价”的惯例，多是市场竞争的自然结果。针对这一问题，受访专家一致认为是可以的，但存在一定的限制和风险，需以采购文件的相关规定为准。

李杭表示，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》未对最终报价能否高于首次报价作出明确规定。但从竞争性磋商的核心机制来看，其优势在于通过磋商实现采购需求与报价的优化，供应商最终报价通常不应高于首次报价，毕竟磋商的初衷是“优化”。当然，如果采购范围发生实质性变化，如采购人变更了部分采购需求，导致技术复杂化或成本增加，最终报价高于首次报价的情形在逻辑上是可能存在的。

针对受访专家一致提出的“需要看采购文件的具体规定”，王琳进一步解释道：“若采购文件中明确规定‘最终报价不得高于首次报价，否则视为无效响应’，则供应商的最终报价若高于首次报价，将直接被认定为无效响应。因此，供应商在参与竞争性磋商采购时，应当仔细审阅采购文件，确认是否存在此类限制性规定。”

竞争性磋商采购方式下的异常低价审查问题，涉及审查时点、报价轮次等多个方面。目前法规层面虽已作出原则性规定，但在具体适用中仍需结合采购文件约定和项目实际情况综合判断。对采购人和评审专家而言，准确把握异常低价审查制度的立法本意，即防范履约风险、保障采购质量是作出正确判断的关键。对供应商而言，了解相关规则、审慎报价、诚信履约，才是参与政府采购活动的长久之道。随着政府采购制度的持续完善，相关操作细则将进一步明确，为各方提供更加清晰的指引。

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