基于监管视角的政府采购商业秘密保护问题与对策探析

【探讨与争鸣】

基于监管视角的政府采购商业秘密保护问题与对策探析

■ 张泽明

随着依法治国进程逐步推进，政府采购法治化水平不断提高，政府采购当事人尤其是供应商对于在采购过程中加强商业秘密保护的重视程度日益提升。然而，目前对于如何界定采购活动中的商业秘密、出现泄露行为应如何处罚等问题，在理论上尚未形成完善体系，在实践中也缺乏有力措施。

采购活动中商业秘密认定与保护现状

对于何谓政府采购活动中的商业秘密，目前尚无直接的法律定义，但《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）有关于商业秘密的相关定义。《反不正当竞争法》第十条第四款规定，“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。”该定义揭示了商业秘密的三个基本特征，即秘密性、商业价值性和保密性。笔者认为，以此为标准来界定政府采购领域的商业秘密，依然具有适用性。

当然，商业秘密的具体认定远比定义复杂。《反不正当竞争法》在侵犯商业秘密的民事案件中对举证责任作了特殊安排，即商业秘密权利人提供初步证据，证明其已经对所主张的商业秘密采取保密措施，并能“合理表明”商业秘密被侵犯的，涉嫌侵权人应当证明权利人所主张的商业秘密不属于《反不正当竞争法》规定的商业秘密。这在一定程度上减轻了权利人的举证负担，体现了法律对商业秘密保护的重视与认定的审慎。

政府采购法律法规对保护商业秘密作了原则性规定。《中华人民共和国政府采购法》第十一条、第五十一条和第五十三条明确，政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。采购人在回答供应商询问和答复供应商质疑时，答复的内容不得涉及商业秘密。由此可见，采购人有保护供应商商业秘密的义务。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十条明确，评审专家不得泄露评审中获悉的商业秘密。《政府采购质疑和投诉办法》第四十三条进一步要求，对在质疑答复和投诉处理过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和依法不予公开的信息，财政部门、采购人、采购代理机构等相关知情人应当保密。

然而，对于政府采购当事人应当采用何种方式保护商业秘密，目前尚无实施细则。加之商业秘密认定本身存在难度与不确定性，导致政府采购领域对泄露商业秘密行为的惩处往往力度不足。

投标文件是否属于商业秘密

投标文件是否属于商业秘密，在实践中存在较大分歧。一种观点认为，投标文件不属于商业秘密。例如，深圳市曾将所有供应商的投标文件随中标结果公告一同公开。在2025年某项目中，供应商腾讯云计算深圳分公司正是通过查阅公开的投标文件，认为预中标人联通深圳分公司未按招标文件要求提供完整资料，商务部分的评审得分有误，进而提出投诉，财政部门认定投诉事项部分成立。此举说明，投标文件的不予保密可为供应商行使监督权提供便利。另一种观点认为，投标文件属于商业秘密，理由是其经密封递交，不对公众公开，且具有一定商业价值，符合商业秘密构成要件。此外，还有观点援引《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）相关要求（即行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私等会对第三方合法权益造成损害的政府信息，除非第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响），认为投标文件亦应参照此精神不予公开。

在笔者看来，将投标文件一概认定为商业秘密存在理论与实践上的问题。实践中，投标文件密封递交主要旨在防止开标前泄露报价。一旦经过评审，供应商之前需要保密的报价明细、优惠条款、服务方案等竞争条款就不再需要保密。加之政府采购现在需求管理逐渐完善，完整的采购需求在招标文件中是完全公开的。比如，涉及货物的具体性能指标在需求中都有所体现，供应商必须响应这些技术指标才能通过资格审查。因此，投标文件中的这类技术指标更难以被界定为商业秘密。至于公司利润、经营规模、特聘人员、经营资质等商务信息，大多可通过公开渠道如商业APP查询，亦非典型的商业秘密。仅有少数涉及自主知识产权的设计方案等可能构成商业秘密，但这通常只占投标文件的极小一部分，不应导致整个投标文件被认定为商业秘密。

从政府采购实践看，很少有供应商会将核心商业秘密置于投标文件中，毕竟投标文件流转环节多，泄露风险较大。再者，投标文件是供应商编制并向采购人提交的信息，并非行政机关在履行职能中制作或获取的“政府信息”。因此，不宜直接适用《政府信息公开条例》中关于商业秘密不予公开的规定。

此外，财政部相关行政裁决公告也折射出类似倾向，不太支持将投标文件完全定义为商业秘密。比如，在财政部政府采购信息公告（第一千八百六十三号）中，投诉人认为某供应商与代理机构串通，非法获得了投诉人的投标文件，代理机构泄露了应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料。财政部认定投诉事项部分成立，责令代理机构就未依法对供应商投标文件相关信息进行保密问题进行限期改正。

构建政府采购活动中侵犯商业秘密处置机制

2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，要“完善市场信息披露制度，构建商业秘密保护制度”“对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚，完善惩罚性赔偿制度”。这为加强商业秘密保护指明了方向。为做好政府采购领域商业秘密保护工作，笔者认为，可从以下几个方面入手。

一是合理界定商业秘密范围。鉴于商业秘密在政府采购活动中并非普遍存在，且认定程序相对复杂，建议对投标文件持审慎开放态度，不宜在评审后仍以保护商业秘密为由一概保密。这有利于保障供应商的知情权与监督权，减少因引用同一采购项目中其他供应商投标文件内容进行合法投诉而有非法获取商业秘密的顾虑，促进采购活动公平透明。建议对涉及客观分打分项的投标文件内容，在评审后向所有参与采购活动的合格供应商公开。如果供应商主张某部分属于商业秘密而不同意公开，采购人可根据实际情况，告知该供应商将丧失查阅其他供应商同类信息的权利，以防止权利滥用。

二是建立政府采购商业秘密联合认定机制。相关部门如市场监管部门在查处侵犯商业秘密案件方面已有不少实践积累，其经验可资借鉴。以2023年市场监管总局公布的侵犯商业秘密不正当竞争典型案例为例，其中一起典型案例就是某公司员工收受财物，向其他公司透露本公司投标标书的标底价格、工程清单、价格清单以及相关图纸等商业信息。市场监管部门认定该员工侵犯他人商业秘密，依据《反不正当竞争法》相关规定，责令其停止违法行为，并处罚款。鉴于商业秘密认定具有较强的专业性，建议财政部门与市场监管部门等专业部门建立联合认定机制，就政府采购中涉及的商业秘密认定问题开展会商，借助专业力量提升商业秘密认定的科学性与权威性。

三是强化行刑衔接，加大对侵犯商业秘密的打击力度。侵犯商业秘密不仅是违法行为，情节严重的还可能构成犯罪。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第二百一十九条对何谓侵犯商业秘密罪有严格定义，即有下列侵犯商业秘密行为之一，情节严重的，处3年以下有期徒刑，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金：（一）以盗窃、贿赂、欺诈、胁迫、电子侵入或者其他不正当手段获取权利人的商业秘密的；（二）披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密的；（三）违反保密义务或者违反权利人有关保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的商业秘密的。明知前款所列行为，获取、披露、使用或者允许他人使用该商业秘密的，以侵犯商业秘密论。此外，为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供商业秘密的，量刑起点更重，即处5年以下有期徒刑，并处或者单处罚金；情节严重的，处5年以上有期徒刑，并处罚金。

2025年，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的解释》进一步细化了“情节严重”和“情节特别严重”的认定标准。具体来看，侵犯商业秘密具有下列情形之一的，应当认定为《刑法》第二百一十九条规定的“情节严重”：（一）给商业秘密的权利人造成损失数额在三十万元以上的；（二）因侵犯商业秘密违法所得数额在三十万元以上的；（三）二年内因实施刑法第二百一十九条、第二百一十九条之一规定的行为受过刑事处罚或者行政处罚后再次实施，造成损失数额或者违法所得数额在十万元以上的；（四）其他情节严重的情形。侵犯商业秘密，直接导致商业秘密的权利人因重大经营困难而破产、倒闭的，或者数额达到本条前款相应规定标准十倍以上的，应当认定为刑法第二百一十九条规定的“情节特别严重”。

笔者认为，财政部门在处理政府采购中的侵犯商业秘密案件时，可依照前述标准，及时向有关部门移送涉嫌犯罪案件，或者为政府采购当事人自诉侵犯商业秘密罪依法提供必要的证据支持，形成行政与司法协同保护的有效合力。

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