规范和完善采购代理机构管理工作

齐抓共管 全面监督---

规范和完善采购代理机构管理工作

宋义武：我国政府采购业务代理机构管理工作自2001年开始，12年来发展迅速。截至2010 年2 月，全国甲级政府采购代理机构643 家，乙级的约2000 家。江苏省截至2011年底，共有社会代理机构180家，其中甲级资质30家，乙级资质150家。

与社会代理机构数量快速增长的现状相比，其发展空间却受到诸多限制。我国政府采购以集中采购为绝对主导，以江苏省为例，2006年至2011年集采规模分别占政府采购总规模的91.07%、67.3%、68.6%、64.7%、68.6%和70.8%，社会代理机构只能在有限的分散采购领域内寻找业务。在财政部“61号令”中，对甲级机构业绩的要求未区分货物、服务和工程，导致以货物服务类为主业的代理机构和以工程类为主业的相比处于天生劣势。乙级机构代理项目有1000万元的上限，使得其与甲级机构的竞争处于“大项目没资格竞争，小项目竞争不过”的境况，这与政府采购促进中小企业发展的精神相悖。

应该说，财政部“31号令”和“61号令”的颁布实施，是两次重大的里程碑性的进步，对于有效提高社会代理机构的执业水平，维护政府采购代理市场秩序，促进政府采购代理市场的良性发展发挥了至关重要的作用。但是，一方面财政部的认定管理办法很多规定过于原则和笼统，对于实践操作中出现的问题应对考虑仍有欠缺，也不能完全适应全国千差万别的各种情况；另一方面政府采购代理机构行业存在的问题具有较为复杂的成因，难以靠一部资格认定办法全面解决。

◎采购代理机构市场存在的问题及其成因

现行的代理机构资格认定办法，对代理机构只有注册资本和专职人员人数的要求，而业务水平和能力要求等直接决定代理机构业务能力和水平的指标没有规范和明确，市场准入门槛仍显偏低，且后续执业管理方面的制度基本为零。投资少、风险小、准入门槛低、入口把关不严、业务技术含量不高的结果导致机构数量急剧膨胀，水平良莠不齐。仅江苏一省就有180家，在集中采购占绝对主导地位的情况下，市场竞争出现“僧多粥少”、“找米下锅”的现场，众多代理机构将大部分精力投向拉业务而非提升服务质量上，代理关系变成“雇佣关系”，中立性和公正性无从保证。其他类似于超越资质范围违规承接任务，出借、出让资质、图章，或允许他人以挂靠方式承揽业务、拼凑业绩等违法违规行为时有发生。

要解决以上种种问题，规范政府采购代理市场，就需要我们深入研究，深刻剖析，找出症结，对症下药。

法律法规体系不健全不完善。《政府采购法》自身存在着诸多需要完善的地方，政府采购市场和采购代理行业发展相对加速，《政府采购法实施条例》历经多年仍迟迟无法出台，制度建设完善和实际情况脱节。其他类似于政府采购从业人员执业资格认定及管理方面的规定仍是空白，缺乏合法、科学、有效的代理机构退出机制。这些问题一方面导致采购代理机构实践操作中面临一些无法可依的漏洞，监管难度不断加大；另一方面财政部门对代理机构的管理能力、水平和手段进步迟缓，执法不严。

对专业人员的管理不到位。一是政府采购从业人员准入及执业资格制度缺失。按照执业资格的标准对政府采购从业人员进行认定、考核，实行持证上岗等无法实现。有些代理机构申请资质时就存在虚借、拼凑所谓的专业技术人员和其他注册条件，常常是承揽到业务后再临时搭建工作班子。部分从业人员的职业责任、职业道德和信用意识较差，多有违法违规行为产生。二是政府采购人员培训要求不明确不统一。全国各地很多地方各自进行的政府采购培训没有一个统一的标准和体系，往往偏重理论研讨和法律学习，而忽视实务操作和具体管理，受过培训的很多人员仍缺乏从事政府采购代理工作的综合素质和基本技能。

财政部门对代理机构管理工作重视不够，投入不足。政府采购制度改革自起步以来，就以集中采购为主，分散采购为辅，对采购代理机构的监督管理一直重视不够。在目前采购代理机构加速发展的情况下，财政部门的管理如果仍延续以往的方法和力量，肯定力不从心，难以实现监管目标。

过于强调全国统一标准，局限了地方的工作。客观来说，财政部的制度并不能完全适应全国千差万别的实际情况，过于强调全国统一性，出发点虽好，但是限制了属地管理，资格认定和管理权在上，代理机构业务开展在下，制约了地方根据实际情况进行监管的能力，也影响地方财政部门的工作积极性。

◎多角度入手 分步骤实施 有序推进管理工作

大量的代理机构在地方注册，承接的也是地方的采购项目，必须依法执行当地的政府采购管理规定。因此应授予地方财政部门监督管理的权力和责任，发挥他们的职能作用。

基于上述问题和《招标投标法》、《政府采购法》分别立法、招标投标的监督管理体制分散等现行法律法规的实际情况，需要从多角度多层次入手，建立健全全方位的政策法规体系，形成政策组合拳，分步实施，有序推进，规范和完善政府采购代理机构管理工作。

进一步完善政府采购法规制度体系。尽快出台《政府采购法实施条例》，同时结合政府采购改革和市场经济发展的现状，有效建立和完善有关基础制度。如政府采购品目表、政府采购评审专家分类管理、全国供应商管理制度等，并明确各级政府采购项目的监督管理权限问题。

进一步做好政府采购代理机构行业发展的顶层设计。第一要明确对行业发展目标的指导思路，是要发展壮大还是可有可无。第二要考虑以货物服务项目为主，执行《政府采购法》的代理机构和以工程项目为主，执行《招标投标法》的代理机构间的平衡发展和方向引导问题。第三要明确以发展简单操作的程序性代理还是复合多层次的技术性代理为主的方向问题。第四要明确政府采购代理机构究竟是走少而精的路线还是多多益善的路线问题。第五要科学定位非营利事业性质的集中采购机构，如何在参与市场经济行为时和市场经济法则下的社会代理机构共存及竞争，如何设计能够科学有效防止集中采购机构工作人员寻租或因循守旧、不思进取的激励机制。

进一步提高对采购代理机构管理工作的重视，加大投入。《政府采购法》颁布10年，政府采购改革发展迅猛，从原先单一的反腐倡廉、节约资金的目标逐步向发挥政策功能、全面推进财政支出改革方向转变；全国政府采购规模由2002年的1009.6亿元增加到2010年的8422亿元，增长了8倍多。工作量、工作难度和法律责任呈爆发式增长，而财政部门监督管理力量的增加，无论是人员还是费用投入等方面都乏善可陈，从而导致采购代理机构管理工作没有得到应有重视，处于一种维持状态。只有进一步提高对政府采购和代理机构管理的重视，加大投入，才能全面系统有效提高政府采购工作的质量和水平。

尽快建立政府采购代理机构执业的全面管理规定。参照会计从业资格管理的模式方法，尽快建立起全国范围内的政府采购人员从业资格管理体系，统一和规范政府采购培训行为。建立代理机构的信用评价体系，供采购人和社会公众查阅、监督，作为采购人选择代理机构并委托其代理采购业务的依据。提出代理机构内部流程的标准化建设要求，如工作岗位责任制度、工作人员执业守则、代理工作流程、采购文件编制审核制度、质疑处理制度等。明确政府采购保证金、标书工本费、中标服务费和专家评审费等资金管理的原则。

加强清理整顿，建立科学有效的退出机制。针对当前社会代理机构过多过滥、良莠不齐、竞争无序的现状，必须加强清理整顿。对虚报资金、人员、业绩的，经营办公条件、从业队伍、信用评价等达不到相应资质条件的，随意设立分支机构，出卖出借资质以及挂靠代理等违法违规操作的代理机构进行依法处理，在此基础上建立科学有效的退出机制，促进优胜劣汰，建立有序竞争的政府采购代理市场秩序，促进政府采购代理市场的良性发展。

培育规范的优势机构，积极创建行业协会。培育发展一批资质优良、人员素质高、严格执行各项法律法规、深入学习研究专业技术和政府采购实务的主流代理机构，使社会代理机构对于分散采购的意义，就像集中采购机构之于集中采购的地位和作用一样；目前全国有近3000家社会代理机构，完全有必要也有可能成立一个行业自律组织，规范行业行为，开展行业专业技能培训，提高业务能力，组织采购领域政策研究，课题研讨及宣传等，当好监督管理部门的助手，延伸监管职能。

充分信任和发挥基层财政部门的监管力量。大量的代理机构位于地方，承接的也是地方的采购项目，必须依法执行当地的政府采购管理规定。因此应授予地方财政部门监督管理的权力和责任，解决“61号令”这一全国性规章框架和基层依法行政、事事要有依据的矛盾，充分调动市、县政府采购监管部门的积极性，发挥他们的职能作用。（作者系江苏省财政厅副厅长）