如何避免因“格式性”要求而废标

【实务探讨】

如何避免因“格式性”要求而废标

■ 本报记者 郑杨

在激烈的招投标竞争中，不少供应商因自身技术方案过硬、报价合理而感觉中标志在必得，却最终因标书“格式性”问题被直接废标，与项目失之交臂。

近期，就有多家供应商向记者反映，他们对采购文件中格式性要求的设置存疑。有监管部门相关负责人也向记者表示，“格式性”问题已成为投标的“高频雷区”。而究竟何为“格式性”问题？盖章签字疏漏、文件顺序瑕疵等是否必然导致废标？这些“格式性”要求作为实质性条款是否可以？就此，记者对业内多名专家进行采访。

“与时俱进”的格式雷区

在“纸质投标时代”，格式性要求更多体现在排版、装订、盖章、签名、密封等形式上，这些琐碎的“形式规范”常常成为供应商参与政府采购竞争的“隐性门槛”，导致“未竞先败”的现象层出不穷。随着政府采购数智化建设的不断推进，格式性问题也随之演变，原有装订、纸张、密封等问题虽已大幅减少，但同时，扫描件清晰度不足、PDF文件未按指定结构分层、电子签章位置不规范等问题，也成为新的废标雷区。一家供应商相关负责人告诉记者，“以前怕文件没装订好被拒，现在怕PDF生成时错了一页被废标。”虽然技术升级了，但“形式大于内容”的问题依然存在。

在采访过程中，记者发现，哪些问题属于格式性要求，又是否能够列为实质性条款，本身就存在较大争议。比如在《中国政府采购报》第1412期，围绕“供应商因未履行实质性条款——没有同时加盖签名章并本人签字，而被判定为投标无效”这一话题，就听到了很多种声音。广东省一家供应商相关负责人告诉记者，去年他们就遇到了这样的问题，5位评审专家中有4位专家认为投标应当有效；而甘肃省某市财政局相关负责人则表示，在当地类似案例中，评审专家一致认为这种情形不符合采购文件的实质性要求，应作无效处理。

这种“同案不同判”的现象并非个例。记者梳理公开案例发现，诸如供应商未提供“信用中国查询截图”、响应文件封面未盖章、承诺书签署落款等格式问题导致的废标纠纷比比皆是。另外，还有些项目则因投标文件未按指定格式分页直接被筛查淘汰。一读者曾在《中国政府采购报》后台留言：“有时候不是我们没认真做标书，而是不同项目、不同专家对‘格式合规’的理解差异太大，让人无所适从。”

业内专家黄超告诉记者，这些案例暴露出当前政府采购活动中格式性要求的两个核心问题：一是某些形式要求与实质性要求边界模糊，二是不同地区、不同评审专家对格式要求的理解存在显著差异。

格式性要求“边界”何在

究竟何为“格式性要求”？记者翻阅了各种政府采购法律法规，并未找到明确的定义。但是，结合《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条及财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号，以下简称38号文）的规定，诸多专家给出了比较清晰的解释。

“可以将格式性要求理解为与投标（响应）文件实质性内容无直接关联的形式化要求。”中招国际招标有限公司法务经理王欣对记者说，“其主要目的是保证采购文件的规范性、统一性和可读性，便于供应商编制投标（响应）文件、评审专家对投标（响应）文件进行评审等。”

江苏博事达律师事务所律师杭正亚进一步向记者解释，格式性要求指未列入实际性要求的、与采购文件实质性内容无关的、形式方面的各种要求，涵盖文件结构、表格填写与模板使用、装订密封形式、签字或签章选择、其他形式等五类问题。其核心功能是保证投标（响应）文件的规范性，而非评判投标（响应）文件的有效性或供应商的实力。

对此，山东省潍坊市财政局财税高级经济师蒋守华直言：“诸如之前提到的，因电子技术兼容环境而导致的投标文件格式问题，不应成为否决供应商投标资格的理由。38号文对遏制以‘格式不符’为由排斥合规企业的做法具有显著效果。”

尽管“格式性”要求的内涵已较为清晰，但在实际操作中，仍常被“拔高”为实质性条款，并被“合理”包装。这就使得条款性质的判定标准成为业内持续争论的焦点问题。

采访中，专家们表示，要明确实质性要求的界定范围。采购文件中的实质性要求通常涵盖三大类：一是技术要求，包括关键性技术参数及允许偏离的范围；二是合同条件，涉及标的、数量、质量、价款支付等核心条款；三是招标投标规则，如投标有效期、保证金等程序性要求。

黄超告诉记者，确定实质性条款的合理性，要考虑条款的基本立意和作用。如相关条款是否降低了供应商合规成本及聚焦公平竞争等。政府采购涵盖行业广、政策杂，叠加地方政策差异、预算标准不一等变量，供应商极易因理解偏差导致技术性失误，可以通过提供标准化模板（如承诺函、报价表），并对易错点进行标注，能有效引导供应商精准响应需求。

要让实质性要求设置更合理

除上述问题外，多位受访者反映，采购文件将格式性要求设置为实质性条款的这类情形给他们带来较大困扰。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十三条第二款规定，此类情形常导致其投标被认定为无效。

如何避免形式审查异化为市场壁垒，让市场资源充分涌流，多位业内人士指出，破解这一难题需回归采购本质，在制度设计与执行层面寻求突破。

“要有效解决格式性问题，监管部门、评审专家和政府采购当事人都要紧紧抓住‘投标文件是供应商真实意愿的表达’这个关键要点，要始终坚持‘供应商应当对其投标文件内容的真实有效性负责并承担相应的法律责任’这个目标导向，引导和推动政府采购关注的焦点从程序形式转向结果能力。”天津市公共资源交易中心王永锋表示，采购人和采购代理机构在设置实质性要求时，一是要注意设置的初衷，避免给潜在供应商“挖坑埋雷”；二是要充分考虑实践中验证的多种可能性，简化明确供应商提供验证的材料；三是要以醒目的方式标注实质性要求，提醒供应商注意和重视，从而可以达到减轻供应商负担，提高评审工作质效。

从合理设置实质性要求方面，王欣也谈道，“一方面，如果采购的技术或者商务要求有国家强制性标准，则必须在采购文件中予以明确并标注为实质性要求。另一方面，采购人可以根据项目需要合理设置实质性要求。”

她表示，实质性要求的设置应遵循必要性、非歧视原则、明示原则。必要性原则，即实质性要求的设置应与采购标的的质量、服务具有直接且不可替代的关联性，不得设置与合同履行无关的条件。非歧视原则要求不得指向特定供应商或特定产品，所涉及的技术参数应保证至少3个以上品牌可满足。明示原则要求须使用“★”等醒目符号标注实质性条款。

杭正亚告诉记者，格式性问题一般不影响投标（响应）文件的实质性内容，但有时可能会因违反招标（采购）文件的形式要求而被认定为“未响应招标（采购）文件”影响评审结果，进而形成争议。

而如何尽量避免争议？杭正亚强调，一是招标（采购）文件应清晰规定“实质性”要求，包括技术性条款，如技术参数、质量标准、规格型号、服务规范等；商务性条款，如投标有效期、投标保证金、合同价款形式等；法律性条款，如资格要求、符合性审查要求、履约保函等。二是切勿将一般格式性问题规定为“实质性”要求，严格执行38号文的规定。三是对细化强制性格式与建议性格式的不同要求，例如对“是否加盖公章”，可直接规定为实质性要求；而对建议性格式要求，可允许轻微偏差，但需说明不影响评审。

“未来改革的关键，在于将‘满足实际需要’的原则转化为可操作的细则，既守住公平竞争的生命线，也为市场创新保留弹性空间。唯有如此，才能有效避免以各种非正当理由排斥供应商投标的行为发生。”蒋守华表示。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。