创新采购既要“新招”又要“功法”

【放眼国际看创新采购】

创新采购既要“新招”又要“功法”

■ 王平

自今年6月1日起开始实施的《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》，在政府采购领域为贯彻国家创新驱动发展战略提供了一种新的工具，可谓是创新采购方面的“新招”。然而，为了让这一工具得到广泛使用并达成推动创新的效果，笔者认为，还需要有成套的“功法”。这是因为创新采购面临的主要阻碍来自于行为和组织方面。负责政府采购的公务人员，和所有公务员一样，都具有规避风险、注重程序、合规为先的谨慎特性。如果法规、政策框架不明确，容错和激励机制不到位，以及缺乏相应的专业知识和指引，则采购人很难向创新采购迈出关键一步。

创新伙伴关系作为欧盟2014年公共采购指引推出的一种新采购方式，在实践中的推广和使用就曾面临类似的挑战。为应对这些挑战，欧盟和英国在协调法规和政策框架、建立激励机制、给予专项资金支持、提升采购专业人员能力等方面做了许多探索，值得我国借鉴。

在协调法规和政策框架方面，欧盟委员会于2021年6月18日出台了《创新采购指南》，将与创新采购相关的法律规范进行了系统梳理。该指南不仅阐释了为创新采购量身定做的采购方式（如创新伙伴关系、设计竞赛、研发服务采购、前商业采购等）的使用，而且对在其他采购程序中如何从需求管理、市场调查、技术规格、评审标准、合同条件等方面推动创新提出了具体建议。以此为例，笔者建议，主管机关可对我国现行相关法规，尤其是各部门、各地方关于创新产品、首台（套）设备的认定和优先采购政策，进行系统梳理、整合和说明，为推动创新采购提供透明、公平、可预见的法治环境。

在激励机制和资金支持方面，欧盟鼓励成员国设定创新采购的战略目标，将一定比例的公共采购预算专门用于研发和创新，并设立了各种资助计划为创新采购项目提供资金支持。欧盟的“地平线2020”计划预算高达770亿欧元，而“地平线2025-2027”欧洲战略计划的预算更是达到了955亿欧元。英国则学习美国经验，于2001年开始了“小企业研发计划”（SBRI，现已改为Contracts to Innovate），以达成增加中小企业参与公共采购机会和支持创新的双重目标。英国政府通过该计划首先征集政府部门面临的挑战 （而不是对某种产品的简单需求），然后邀请企业（不加任何资格限制）提出创新的解决方案，对有潜力的方案分阶段进行资助、评判、汰选，最后择优采购。这种合作模式也为欧盟创新伙伴关系采购方式的出台提供了灵感。此外，欧盟还探索了保险或担保计划等风险管理机制，以减轻公共采购方在创新采购中的风险。

在能力建设方面，欧盟支持建立国家创新采购能力中心，提供培训和专业支持，帮助采购官员和供应商提升其在创新采购方面的能力和知识。英国皇家商业服务局为英国采购官员提供指导和咨询服务，其中就包括关于鼓励公共采购创新的内容，并为此出台了一系列操作指南和合同模板等，供各采购主体自主使用。欧盟还支持创建专门的在线平台，分享创新采购的经验和成功案例，以激励其他公共采购方采取类似的行动。此外，通过这些平台，相关部门还可以将相同的创新采购需求进行整合，共同采购。

从欧盟的经验可以看出，合作创新采购方式的成功推广和目标达成，离不开采购政策制定部门、采购机关、创新企业等各方的通力合作。而规范、激励各方合作的法律框架和机制，正是用好创新采购“新招”的根本“功法”。

（作者系长春理工大学法学院教授）

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