国际政府采购政策比较及经验借鉴

【他山之石】

国际政府采购政策比较及经验借鉴

■ 刘小川 唐东会

通过对各国政府采购政策的比较，可以清晰地了解各国政府采购的经验做法，从而取其精华。

各国政府采购政策的比较

——政府采购模式。从世界各国政府采购的实际情况看，采取完全的集中模式或分散模式的国家少之又少，绝大多数国家采取的是混合模式，即半集中半分散模式。

美国政府采购历史悠久，是当今政府采购制度最发达、最完善的国家之一，也是实行混合模式的典型。作为联邦制国家，这一政治体制特点反映在政府采购制度上，即自成两个系统——联邦政府采购和州政府采购。联邦政府采购基于采购性质的不同，形成了民用部门和军事部门两大系统。当然，这两大部门的政府采购有着不同的立法体系和管理制度，其采购方法也有较大差异。

韩国于1995年开始全面推行政府物资的比较集中的采购制度，以统一国内外采购，并配合政府的各项经济计划，提高行政效率，消除以往各机关自行采购所造成的种种浪费。这一制度的执行部门为当年设立的采购供应厅。几年之后，为了强化该机构的作用，韩国又进—步明确采购供应厅的组织功能，建立和完善了集中采购制度和供应制度。同时，还规定中央部门20亿韩元以上和地方100亿韩元以上的采购项目必须由采购供应厅集中开展，其他项目则可自行采购。当合同金额在2000万韩元以上时，要使用竞争的程序授予合同。

其他国家和地区也有类似的规定。例如，菲律宾政府设立的集中采购机构是物资调节局。该局直属总务部，主持办理中央政府及所属各机关的政府采购事宜。新西兰于1920年设立政府物资管理局，随后又改为政府物资委员会，成为全国最高政府采购决策机构。此外，新西兰各部门为满足自行采购的需要，分别设立了物资科，负责各部门所需物资的采购、仓储、保管、供应、分配等业务。

总体来看，一国在实行政府采购组织管理时，采取何种模式取决于该国的实际情况。

——政府采购程序。从世界各国总体情况看，实行政府采购的国家不仅有一整套的法律、法令，而且还有一套操作制度，保证政府采购的公开公正。

美国政府采购自1861年通过第一项联邦法案至今已有100多年的历史。美国事务管理总署负责整个国家的政府采购（除国防采购外），下设联邦供应局作为具体的采办部门。美国事务管理总署在华盛顿设立总部，负责全面的采购管理及制度执行，并在美国各大城市设立分部，进行地区政府采购。美国政府采购制度管理的范围要比其他国家更为全面，主要涉及招标制度、作业标准化制度、供应商评审制度、审计监测制度、交货追查制度。

欧盟政府采购从1971年开始。当时的欧共体相继通过了两个有关政府采购在共同体内公开招标的法律，即《公共工程采购指令》和《公共部门货物采购指令》。指令规定，对于成员国的政府部门、公共组织以及政府投资占50%以上的公共项目，当其采购的商品、劳务的金额超过20万欧洲货币单位、建设工程（包括设计、装修）合同金额超过500万欧洲货币单位时，应按照规定使用公开、竞争的采购程序。

具体来看，各成员国需要在年初或上一年度，将本年度公共部门较大金额的货物、工程、服务采购信息发布在欧盟主办的《欧盟日报》副刊或其他专业刊物上，供其他成员国了解情况。当采购合同金额达到规定的标准时，应在欧盟范围内进行公开招标。成员国应在采购项目开始之前的一定时期内，在欧盟规定的刊物上发布招标公告。依法进行的政府采购不得对其他成员国企业有任何歧视，即在投标、评标、授予合同时，对国内外企业一视同仁。如果政府采购部门被判违法，司法部门将按采购商品、服务或工程金额的10%至15%处以罚款，并终止合同。同时，罚款收入上缴欧盟委员会。

国际政府采购的经验

一是高度重视依法管理。现代政府采购制度从英国建立伊始，就以立法形式出现，随后瑞土、美国等都是如此。实践证明，只有以法律管理政府采购活动，政府采购才得以保持透明度，得以不断调整和完善，进而形成有效、完整、规范的现代政府采购制度。以美国政府采购奉行的三大思想精髓（维护政府采购信誉、保持采购制度的透明度、展开充分竞争）为例，所有的政府采购行为都贯穿于法律制度之中，置于法律管理之下。各国除了基本法规以外，还规定了大量的配套法规、补充条例和实施细则等。

二是提高政府采购的透明度。在政府采购制度较完善的国家，都非常重视政府采购的透明度。一方面，这有利于发现政府采购制度存在的问题，及时揭露和纠正，进而维护和完善政府采购法律制度；另一方面，这是预防政府采购腐败行为的一剂“良药”。

三是保持充分竞争。充分竞争是现代政府采购制度的核心原则。无论是英国、新加坡等国强调的“物有所值”原则，还是美国的“密封投标”与“协商采购”方式，其核心都是建立在充分竞争的基础之上。充分竞争不仅可使政府在市场上买到便宜的商品与服务，发挥财政资金的最大效率，而且可促进供应商不断改进技术，提高服务质量。

四是扩大采购范围。在西方国家，凡政府所需以及自身不能生产或提供的商品和劳务，均可向社会采购。政府购买的商品和劳务按使用性质和管理上的差异，可分为军用和民用两大类。西方国家的政府采购方式多种多样，总的来说可以分为招标采购和非招标采购两种方式。达到一定金额（也称门槛价）以上的采购项目，采用招标采购方式；不足一定金额（门槛价）的采购项目，采用非招标采购方式。各国都明确规定了政府采购的起点（门槛价）。因此，具有广泛的采购范围和多样的采购方式，可以充分保证政府采购政策的功能发挥及运用。

五是完善采购管理。西方国家政府采购的程序一般包括以下阶段：拟定政府采购计划，向公众发布政府所需购买物资商品和劳务的相关信息，如商品（或服务）的功能或性能特点、采购总量、商品的交货期及服务的有效期等。通过公开招标方式进行竞争，并按有关程序完成。管理、执行采购合同，包括一切必要的、旨在监督供应商执行合同的过程，以保证供应商所提供的商品或服务满足合同要求。此外，要公布中标方名单，参与活动的供应商有权对不合理的行为进行申诉、抗议、索赔。

六是建立专门的管理机构。政府采购作为财政制度的组成部分，其管理功能一般由财政部门负责，并在财政部门内部设立专门机构，监督管理政府采购有关事宜。在西方国家，政府采购机构内一般配有专职政府采购管理人员，且这些人员需经专门资格考试才能从业。

启示

一是建立透明、公开、公正的政府采购制度。政府采购政策的公平准则在不同时期会有不同的含义，并受到不同程度的制约。公众会对相关部门在实行政策上有所偏袒进行指责，同时政府对待不同经济实体的公平方式在现代社会中正日益受到重视。由于政府采购的资金来源于纳税人缴纳的税款，故政府部门是接受纳税人委托，从事金额巨大的政府采购活动。因此，法律通常有着严格而明确的规定，以保障公众的利益。

随着《中华人民共和国政府采购法》的全面施行，我国正在建立透明、公开、公正的政府采购制度。事实上，只有建立在透明基础上的政府采购，才能真正吸引那些具有商业技术能力、诚实信用的供应商积极参与竞争。没有公开、公平竞争的政府采购，既不利于提高政府采购的质量，又不能有效保障供应商的合法权益。更重要的是，不透明、不公开、不公平的政府采购现象经常与腐败相关联，而腐败问题则是破坏政府采购制度的主要威胁。

二是建立旨在促进我国弱势产业与组织的政府采购政策。高科技产业、新兴企业以及中小企业，是我国需要重点培育和保护的对象。在政府采购领域，可鼓励新兴企业参与重大战略性技术的开发。政府采购的各项政策目标可通过促进供应商、承包商或服务提供者之间最大程度的竞争来实现。例如，美国政府采购就十分注意扶持新兴中小企业，鼓励其参与重大战略性技术的开发。同时，美国的研发和采购计划允许新兴中小企业的参与。

鼓励新兴企业特别是新兴的中小企业参与重大技术研发，可促使“老”企业不敢懈怠，“新”企业得到发展空间。伴随我国经济结构的进一步调整，政府采购在扶持新兴企业发展方面的特殊功能正在逐步得到重视。而实现这种目标的重要途径，就是引入市场竞争机制，即最大限度地利用供应商之间的激烈竞争。竞争可以使供应商改进技术、提高质量并降低产品成本，还可以使供应价格达到最佳、最合理的水平，使政府得到优质廉价的货物、工程和服务。因此，制定相应的政府采购政策，从某种意义上说，就是一种制造竞争和利用竞争的制度。

三是夯实政府采购政策的法制基础。对法律法规不断地进行比较与分析，不断健全和完善政府采购的法律和规章，是政府采购政策的基本保证。对一个有社会意义和政治意义的程序而言，准确地定义政策的成功与失败是十分必要的。因此，有必要关注政策的评价以及政策的形成机制。

政府采购制度改革涉及预算管理改革乃至整个政府和市场管理体制的根本性变革，也涉及政府参与市场交易活动方式的根本性变革。虽然我国可以大胆借鉴发达国家的政府采购政策的理念和方法，但考虑到与政府采购制度息息相关的行政管理体制、财政预算体制、国有企业管理体制等，我国在夯实政府采购政策的法制基础时应考虑前述因素。

（本文节选自《中国政府采购政策的思路与框架》一书，本报获原作者授权发表）

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