《决定》为继续做好政府采购工作提供重要指引

【业内观点】

《决定》为继续做好政府采购工作提供重要指引

■ 张泽明

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对全面深化改革作了进一步部署。笔者在详细梳理《决定》后发现，很多工作部署都将直接或间接地影响政府采购领域，为政府采购各方当事人继续做好政府采购工作提供了重要指引。

发挥政府采购政策功能有新要求

《决定》要求，“深化科技成果转化机制改革，加强国家技术转移体系建设，加快布局建设一批概念验证、中试验证平台，完善首台（套）、首批次、首版次应用政策，加大政府采购自主创新产品力度。加强技术经理人队伍建设。”不难看出，通过政府采购支持科技创新已然成为重要部署。今年4月，财政部发布了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》，明确了合作创新采购方式的适用情形、程序等。这一全新的采购方式通过“两给两共”来推动创新产品从需求、研发到应用推广的一体化管理，更好地支持应用技术创新和科技成果转化。

同时，笔者注意到，在国家层面首次提出了有关“技术经理人”的要求。技术经理人是指，在科技成果转移、转化和产业化过程中识别推广科技成果并提供金融、法律、知识产权等相关服务的专业人员，负责科技成果与市场方面的对接，帮助科学家寻找合适的合伙人。目前，技术经理人主要为高校和科研机构服务。笔者认为，未来可以考虑在政府采购领域（如合作创新采购需求调研以及专家谈判阶段）引入技术经理人的支持，帮助采购人完善需求，合理确定供应商等。

《决定》还要求，“优化政府绿色采购政策。”随后，中共中央、国务院又印发了《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，要求“优化政府绿色采购政策，拓展绿色产品采购范围和规模，适时将碳足迹要求纳入政府采购”。由此可见，未来政府绿色采购政策的协同性将继续强化。此外，由于《决定》提到要“健全国家标准体系，深化地方标准管理制度改革”，笔者认为，政府绿色采购需求标准的制定方向需要围绕提升标准适应性，主动融入国家标准体系。

对接国际规则方面有新规定

《决定》要求，“稳步扩大制度型开放。主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境。”目前，上海、海南等地相继发布了通知，要求在自由贸易试验区对接国际高标准经贸规则。比如，上海要求在自由贸易试验区及临港新片区实施招标时，自招标公告发布、投标邀请书发出之日起至投标截止（以下简称等标期）一般不少于40日。符合缩短等标期情形的，等标期可以缩短，但缩短后不得少于10日。每符合招标公告通过电子方式公布、招标文件可以自招标公告发布之日起通过电子方式获得、通过电子方式接受投标这3种情形中的一种的，等标期可以缩短5日。笔者认为，这些规则将会在充分总结试点经验的基础上，择机进行大范围推广。

确保所有潜在供应商都能平等地参与采购活动，是《政府采购协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》等国际规则所要求的透明度原则的核心。《决定》要求，“深化外商投资促进体制机制改革，保障外资企业在要素获取、资质许可、标准制定、政府采购等方面的国民待遇，支持参与产业链上下游配套协作。”实际上，相关部门对此早有部署。比如，国务院办公厅日前印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》提出，要“持续开展四类违法违规行为专项整治”，其中就包括对采购人以所有制形式和投资者国别对供应商实行差别歧视待遇的整治。又如，财政部日前向社会公开征求意见的《政府采购代理机构监督检查办法（征求意见稿）》第十五条规定，对采购文件应当重点检查是否存在“以供应商所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别等不合理条件对外资企业实行差别歧视待遇”等违法违规行为。笔者认为，未来在政府采购领域给予在华外企国民待遇的措施，将会只增不减。

构建全国统一大市场有新协同

《决定》要求，“加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。”笔者认为，该要求虽未直接指向政府采购，但同政府采购领域有着密切的联系。今年8月1日，《公平竞争审查条例》正式开始施行，而政府采购领域就是公平竞争审查制度明文指出的重点审查领域。因此，随着《决定》的印发以及公平竞争审查制度体系的不断完善，政府采购领域的公平竞争审查制度建设将会持续推进。此外，之前各地在招投标领域曾进行过反垄断和反不正当竞争执法。因此，在笔者看来，不排除未来在政府采购领域也适时开展此类执法。

《决定》还要求，“建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理。”笔者认为，从国家层面强调将国企采购统一纳入公共资源交易平台，不仅透露出对国企采购的严管信号，而且可能涉及信息发布、数据共享等内容，但至于具体如何实施，要看各地公共资源交易平台如何建设。

行政制度建设有新参考

在行政制度建设方面，《决定》的要求虽然不完全同政府采购领域相关，但仍有一些参考价值。

一是合法性审查机制。《决定》要求，“完善重大决策、规范性文件合法性审查机制。”目前，各地对合法性审查机制的执行，主要分为三个领域，即按照《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》对规范性文件的审查，按照《重大行政决策程序暂行条例》对重大决策的审查，以及按照《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》对重大执法决定的审核。虽然各地出台了不少合法性审查的制度文件，但对政府采购领域的审查规定尚不多见。对此，笔者建议，未来可加快合法性审查机制在政府采购领域的落地落实。

二是行政裁量权基准制度。《决定》要求，“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。”目前，不少地方对政府采购领域行政裁量权基准进行了一定的探索。笔者认为，在国家已经明确首次轻微违法不罚的政策导向下，政府采购领域也会在行政裁量权基准方面有更大的动作。

三是行政处罚、行政复议、行政裁决等制度。《决定》要求，“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度。健全行政复议体制机制。完善行政裁决制度。”笔者认为，政府采购领域可以在串通投标等行政或刑事处罚衔接上有所作为。此外，财政部已开始扩大政府采购行政裁决试点范围，相信未来一定会视试点情况，形成较为完善的政府采购行政裁决制度，以便全面推行。

科学监管方面有新导向

《决定》要求，“加强事中事后监管，规范涉民营企业行政检查”“完善中介服务机构法规制度体系，促进中介服务机构诚实守信、依法履责”等。财政部日前向社会公开征求意见的《政府采购代理机构监督检查办法（征求意见稿）》，正是从加强事中事后监管的角度着手进行制度建设，规范对社会代理机构的执法检查。笔者认为，这可以看作是政府采购领域对《决定》前述要求的具体落实。

《决定》还要求，“完善对重点行贿人的联合惩戒机制。”目前，不少地方对政府采购领域严重失信主体设置了部门联合惩戒备忘录，但对重点行贿人的联合惩戒机制尚未出台。笔者认为，待相关部门牵头完善相应机制后，政府采购领域再协同执行。

政府采购预算编制有新转变

《决定》要求，“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”“深化零基预算改革”等。在笔者看来，这种预算管理上的重大变革必然会影响政府采购预算的编制与管理。

一是随着政府预算管理口径的拓宽，政府采购范围也会扩大。目前，使用财政性资金的采购才构成政府采购。随着预算管理口径的扩大，很多团体组织使用新纳入预算管理资金进行采购的项目，也将被纳入政府采购管理范畴。

二是零基预算改革可能带来政府采购预算编报与批复的变化。零基预算是指预算编制时以零为起点，不考虑过去的预算项目和收支水平，一切从实际需求出发。这样可以打破传统的基数预算模式，最大限度地发挥财政资金使用效益。在零基预算模式下，财政部门对采购预算批复，可能不仅依据往年的项目预算批复与执行情况，而且还会考虑当前的市场状况。因此，采购人在进行政府采购预算编制时，将更加注重对采购需求的市场调研。

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