秦志龙：软件需求简繁有度

秦志龙：软件需求简繁有度

秦志龙，上海市政府采购中心

采购二部副部长，高级工程师

从事政府采购工作10多年，一批专家否定另一批专家对招标文件意见的情况（是对招标文件而不是对评审意见）很少遇到。先把过程简单回顾一下：2011年7月，一个软件开发项目进行招标，因在投标截止时仅有2家供应商按时递交投标文件，致使招标失败。为此，监管部门邀请专家审核招标文件，并要求采购中心重新组织公开招标。第2次招标共有3家供应商递交投标文件，结果在组织评标时，评标专家以招标需求不清晰为由否定了本次招标。该案例至少有两点值得探讨：第一，软件需求到底该写到什么程度才算合适，是否必须写得非常详细。第二，专家是否可以需求不清晰为由否定招标，需求是否清晰该由哪批专家决定。

笔者认为，要把招标需求写得恰到好处不仅是一个技术活，而且是一个艺术活。对软件开发项目尤其如此，因为，把需求写得过于简单，如仅有一些功能要求，会使投标人无从下手，无法判断其难易程度，无法准确估算工作量，报价就无从谈起，充分竞争就不存在。而如果把需求写得过于详细，写成需求说明书，即把技术手段、如何实现都写明，则会使投标人照抄需求说明书，无需进行分析、设计，致使投标文件一致性增加，尤其会出现滥竽充数的投标人，造成竞争性下降，使招标人无法判断其优劣，难以招到真正有水平、有能力完成项目的投标人。所以，软件项目需求一定要花功夫，做到简繁有度，如主要描述功能要求、性能指标，而具体实现方式、采用何种技术手段等由投标人自由发挥，这样既使投标人可准确估算项目的工作量和难易程度，又能充分发挥各投标人的主观能动性，展示各自优势，形成各投标人间充分竞争的局面，设计出符合招标人需求的方案，并获得性价比高的项目。

在一般情况下，很少在招标前邀请专家对招标文件进行审核（一些重大而复杂的项目除外）。此案例因为招标失败，监管部门邀请专家对招标文件进行评审，所以案例变得有意义（本项目预算120万元，属于非常普通的软件开发项目）。第1批专家的评审意见如下：该项目整体需求建设目标较高，但缺少具体的功能和性能的量化指标；要求对原有资源加以利用，但未对原有资源内容列出清单；要求对第三方多个系统互联互通，但未明确接口界面。因此，投标方无法对整个项目作出合理预算，不确定因素较多。笔者认为，此评价客观、公正，不仅指出了具体问题，而且提供了改正方向，便于采购人修改和完善需求。

采购人按专家意见修改和完善后，根据监管部门意见继续提交采购中心进行第2次公开招标。在招标结束邀请专家评标时，又被专家以需求不清晰为由，否定了本次招标过程，无论是对采购人还是采购中心确实有些郁闷。本次专家的意见是如下：招标书存在招标需求不清晰的问题；在招标书中列出了对外经济合作信息采集分析系统等6个系统，但未阐明各系统软、硬件招标的具体需求与使用环境（硬件不在本次招标范围内）。笔者以为，本次专家意见有些简单，做法也过于草率，轻易废标不仅否定了第1批专家的辛勤劳动，而且影响了项目的按期完成，增加了采购机构的采购成本，影响了采购效率。因为评标毕竟是横向比较的过程，如果并不存在实质性废标条件，在可选出优胜者的情况下，拟评出结果为妥。评标专家拟对一些招标需求中的小缺陷应采取容忍态度，因为采购人毕竟不是技术专家。

虽然专家管理权限是在监管部门，但在一线与专家接触的还是采购机构，对专家实际水准和品德的了解也要比监管部门清晰，监管部门是否可将部分专家管理权限转移至采购机构。而且，监管部门应经常参加评审会议，深入一线，了解具体情况，确保专家质量。