裴育：政府采购应实行责任终身制

如何让审计监督在政府采购实践中发挥更为重要的作用，本文作者提出——

裴育：政府采购应实行责任终身制 

建立责任追究机制，实行政府采购责任终身制，不以责任人是否在任为标准。同时，赋予审计部门执法权，加大处罚力度。

政府采购是公共受托责任，也属于委托代理问题，如果监督不到位，一定会产生相关问题。笔者结合审计实践中的一些问题，对进一步强化政府采购审计监督问题提一些自己的看法。

实践的主要难点

笔者认为，目前政府采购审计实践存在以下几个难点：

第一，法律依据比较缺乏。我国自2003年《政府采购法》实施以来，相关实施细则一直没有明确，使得政府采购各项监督内容不能落实到位，可操作性不强。同时，招投投标审计是政府采购审计中的重点，但是可供审计机关参照的法律依据仅有《招标投标法》，这就很难适应政府采购绩效审计的现实需要。

第二，缺乏公认可行的绩效审计标准。随着政府采购规模扩大和采购范围拓展，纳税人对政府采购的关注度也日益提高，不仅关注政府采购开支是否合理、合法，而且还关注采购资金是否得到有效利用、采购效果是否明显等。这就需要一个公认统一的绩效评价标准，有利于审计人员进行绩效评价进而得出合理的审计结论。我国现在普遍采用的评价指标就是采购资金节约额和采购资金节约率，这两个指标不能充分反映政府采购的绩效。因此，审计人员对政府采购绩效的评价就无据可依，进而影响到绩效审计的质量。同时，全国的审计干部队伍规模小、任务重，他们在政府采购审计中进行延伸审计的很少，只能选择一些比较典型的项目来做。鉴于绩效审计评价无标准可据，目前进行绩效审计很困难，只能做一些合法合规性审计。

第三，政府采购监督职能交叉。在与相关监督部门的关系协调上，审计人员可能感觉比较困难。《政府采购法》第五十九条规定:政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。第六十八条规定:审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。第六十九条规定:监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。尽管相关法律法规对政府采购监管部门的职责进行了界定，但是由于各个部门的具体职责规定不清，与此同时各个部门之间缺乏良好的协调机制，从而导致各监督职能部门之间职能交叉，出现多头监管和无人监管的局面。这样，审计监督的独立性在较大程度上受到影响。

第四，缺乏应有的责任追究机制。目前审计部门参与政府采购审计，主要是事后审计。事后审计时，资金其实已经花出去了，形成浪费还是节约已是既定事实。对于采购预算的编制不合理、采购方式的不合规、招标程序不合法等问题，由于《审计法》规定，审计机关只有披露权，没有处罚权，难以真正起到应有的震摄作用。同时，有不少情况属于先调离后审计，在问题定性时，因应负责的人员要么调离要么退休而导致无人负责的结果。

第五，审计队伍建设不能适应政府采购绩效审计的要求。政府采购绩效审计不仅需要懂财会和资金审核的专业人员，更需要懂政府采购相关的工程学、法学、物流管理、招投标管理等专业人员，这几年审计人员的队伍发展很快，事务性工作很多，知识结构以财务、审计为主，除了做财政预算执行审计，还要做金融审计、国企审计、经济责任审计等，审计队伍知识更新跟不上政府采购业务快速发展的需要。

解决思路

针对这些难点，笔者认为，应从以下几方面解决：

第一，尽快完善政府采购法制建设，尤其是从操作层面上细化政府采购的各个环节，让政府采购监督有法可依。

第二，制订和细化相应的评价标准，特别是评价标准应该与绩效挂钩。在构建政府采购绩效审计指标体系时，不仅要考虑经济效益指标，还应考虑到社会和环境效益指标，如采购预算编制的完整性与及时性、采购流程的合理性、采购方式审批的合法性、招标文件制作的规范性，专家评委抽取的合法性、采购商品或工程对环境的影响程度、社会对政府集中采购的满意度等。

第三，政府采购审计可以前移到预算编制环节。如果预算做好了，后期的一系列问题就可以大幅度减少。

第四，建立健全监督职能沟通合作机制，明确各自的责任，分工负责。同时，审计、纪检、监察部门需要建立一个实现多方共赢和共享信息的平台，让政府采购相关数据公开、透明，将政府采购置于阳光下操作，避免政府采购过程中的腐败现象。

第五，建立责任追究机制，加大处罚力度。从制度设计角度来看，如果说在分散采购时会出现分散腐败的话，就像农村用的筛子一样，会有很多窟窿（即分散腐败），对于这些众多的分散腐败很难进行监管，同时，监管成本高昂。现在集中起来，有可能变成一个大窟窿（即集中腐败），这时，加强监管完全是可能的，监管成本也是可控的。如此就可以有效防止集中性政府采购中的腐败问题。为此，应建立责任追究机制，实行政府采购责任终身制，不以责任人是否在任为标准。同时，赋予审计部门执法权，加大处罚力度，将可以从根本上防范集中性政府采购的腐败风险，达到预期的审计效果。

第六，加强审计干部队伍建设，尤其要加大政府采购业务相关的知识培训与更新力度，让审计人员掌握政府采购具体内容、方法与技巧，掌握政府采购绩效评价方法，这样才能真正进行有效的政府采购绩效审计工作，发挥审计监督的职能作用。(作者系南京审计学院经济学院院长)