代表委员呼吁国家公园法尽早出台

代表委员呼吁国家公园法尽早出台

■ 本报记者 吴敏

国家公园建设如火如荼。为了让国家公园建设得到法律的保障，国家公园法的立法工作近几年备受代表委员的高度关注，今年亦不例外。

立法工作非一朝一夕之事

早在2022年8月19日，国家林业和草原局就发布了关于《国家公园法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《草案（征求意见稿）》）公开征求意见的公告。

去年3月12日，自然资源部部长王广华在十四届全国人大一次会议第三场“部长通道”上接受采访时表示，要加快推进国家公园法的立法，修订自然保护区条例、风景名胜区条例，让自然保护地能够有更好的法律制度的保障。

此外，在2023年全国两会上，多名全国政协委员也联名呼吁加快推进国家公园法的立法工作。“高质量推进国家公园群建设，加强顶层设计，通过国家立法提供法治保障是关键。”全国政协委员，青海省委常委、省委统战部部长班果与全国政协委员、农工党青海省委会主委王昆联名呼吁，加快推进国家公园法的立法工作。班果、王昆建议，通过国家立法，以国家代表性、生态重要性、管理可行性为统一尺度，指导规范国家公园群建设。他们表示，把国家公园群自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域重大生态工程，纳入国家法治体系，有利于强化国土空间治理、维护国土生态安全，有力推进生态文明和美丽中国建设。

尽管去年多名代表委员们建议加快推进国家公园法的立法，但立法工作并非一朝一夕之事，推动国家公园法的立法工作仍然任重而道远。

立法为解决问题

在建设国家公园过程中，还存在诸多问题，只有尽早出台国家公园法才能解决这些问题。

全国人大代表、中国科学院华南植物园主任任海在今年的全国两会上带来了一份《对国家公园等自然保护地内生态保护红线与永久基本农田重叠问题的建议》。

这份建议正是任海与欧阳志云、徐卫华、崔国发等教授合作，在广东调研南岭国家公园（拟设）的过程中发现的问题，即生态保护红线内分布有永久基本农田，二者空间上存在重叠。“我国已设立的5个国家公园和拟建的其他国家公园均存在这些情况，大部分的国家级自然保护区也存在这类情况。”任海说道，根据我国国土空间规划要求，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线应协同划定，不交叉、不重叠。而保护地内部分农田具有农业生产与生态保护的多重属性，特别是在生态功能重要区域，农田在保障粮食生产的同时，还可以为鸟类、兽类等野生动物提供觅食空间。如果将这些永久基本农田调出国家公园和国家级自然保护区，将在自然保护地内形成无数个“天窗”，极大影响国家公园等自然保护地的完整性和保护成效；而迁出当地居民也会影响区域内居民的生计，有的地方还会影响到野生生物的觅食等。

为此，任海提出，当生态保护红线与永久基本农田存在一定的矛盾冲突时，要因地制宜，不要“一刀切”。他建议，保留在自然保护地内的“永久基本农田”中的高质量耕地，不改变其生产空间属性，不调出自然保护地。

任海发现的问题属于国家公园建设中的微观且不可避免的问题，如果这类问题没有相关法律的规范和明晰，日后将给国家公园建设带来诸多“后遗症”。而立法的目的正是为解决诸如此类的问题。

以立法为引领提升国家公园法治水平

全国政协委员、三江源国家公园管理局首席专家连玉明在今年的全国两会上带来一份《关于推动国家公园法正式出台提升国家公园现代化法治水平的提案》，他从宏观角度给出了推动国家公园法尽早出台的建议。

“作为三江源国家公园管理局首席专家，我时刻关注国家公园的建设与发展。”连玉明介绍道，2022年国务院发布《关于国家公园空间布局方案的批复》，将我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域纳入国家公园体系，遴选出49个国家公园候选区（含5个正式设立的国家公园），总面积约110万平方公里。全部建成后，我国国家公园保护面积总规模将是世界最大，以国家公园为主体的自然保护地体系基本形成。与此同时，以法律、地方法规、部门规章及相关规范性文件共同构成的国家公园法律体系进入快速构建期。“但总的来说，相较国家公园体系的建设推进，法治进程还是相对滞后，亟待推动国家公园法尽快出台，以法治引领国家公园现代化建设管理。”

为此，连玉明在提案里提出三条建议。

一是加快国家公园法再征求意见，进一步突出国家公园法的管理法属性,尽快修改完善形成审议稿。“《草案（征求意见稿）》正式向社会征求意见已经过去2年，列入国务院2023年度立法工作计划，曾预备在2023年提请全国人大常委会审议，目前看立法进程还是比较缓慢，与国家公园建设和管理的重要性、紧迫性不相适应，应当提前提早起草审议并尽快颁布实施。”连玉明表示，要充分吸收社会各界反馈的意见建议，在修改完善中进一步突出国家公园法的管理法属性，有针对性地破解中央与地方职责划分、跨区域设园体制机制等难题，明确国家所有自然资源所有权与使用权管理新机制，实现从行政管理向多元共治转变，构建共建、共享、共赢建设管理新格局等相关内容，推动国家公园创新产权制度、管理体制机制和利益协调机制，为健全完善国家公园体制机制提供法治保障。

二是加强立法协同，充分考虑国家公园法与有关法律的衔接，修改完善配套法律法规，逐步构建职责明确、体制合理、运行良好的国家公园法律制度体系。对此，连玉明解释道，要重点做好三个方面的立法协同。首先，修改完善国家公园法要进一步与长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法等与国家公园建设联系紧密的综合法律的衔接。要把森林法、湿地保护法、生物安全法等生态领域的法律中涉及国家公园的内容整合到国家公园法之中，确保法律之间的统一和协调。其次，正在修订的野生动物保护法以及正在制定的环境法典等，要充分考虑和体现国家公园的相关内容，并与正在修改完善的国家公园法审议稿保持一致。最后，修订完善自然保护区条例、风景名胜区条例等相关配套法律法规，避免出现国家公园法与其他法律法规之间的冲突或矛盾。

三是完善自然保护地法律制度体系，处理好国家公园法与自然保护地法的关系。十四届全国人大常委会立法规划明确提出，要把国家公园法和自然保护地法一并考虑。国家公园的起点是自然保护区，在空间规划和管控方面，应处理好国家公园、自然保护区（风景名胜区、森林公园、地质公园、水库公园、海洋公园等）以及自然公园之间的关系。“因此，要进一步明确自然保护地法是自然保护地立法体系中的基本法，国家公园法是最重要的专类保护地法，以整体性思维处理自然保护地法与国家公园相关立法的关系。”连玉明强调，在国家公园法中建立必要的衔接机制、预留可能的立法空间，为形成两部法律间的制度衔接、机制协同展开深入研究，为国家公园的规划、建设、保护、管理、发展、共享等提供更加系统的法律保障。同时，要加快自然保护地法的立法进程，适时提上立法议事日程。

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