因投诉函送达有误引发的诸多争议

【案例看台】

因投诉函送达有误引发的诸多争议

基本案情

A公司认为B高校多媒体教室信息化提升改造项目采购文件指向特定C品牌产品，对采购文件提出质疑，后对代理机构质疑答复不满，向D财政局提起投诉。D财政局经调查认为A公司的投诉事项缺乏事实依据，作出驳回投诉的处理决定，A公司不服提起行政复议。在复议申请中，A公司还认为其于2023年1月12日提交投诉函，D财政局在2023年4月26日作出驳回投诉的处理决定时，案涉项目已实施完毕，D财政局有故意拖延时间的嫌疑。同时，D财政局在投诉处理过程中，组织原评标专家进行专家评审没有公信力。该复议案件最终以A公司撤回复议申请而结案。

案例要旨

送达问题既涉及行政机关，又涉及行政相对人。通过法定投诉渠道之外发送投诉电子邮件，或者以其他渠道递交纸质投诉书但未经财政部门有效签收，均不能视为投诉书有效送达。此外，在评审结果已经产生的情况下，为认定“招标文件相关技术指标是否指向特定品牌产品”问题，组织原评标委员会进行专家评审，是否违反独立性原则，应具体分析。

案例评析

★投诉处理程序是否合法？

经查，A公司2023年1月12日以顺丰同城急送方式向D财政局政府采购监管处工作人员吴某某寄送了一封信件，同日向电子邮箱zjcztcjc@qq.com发送了题为《投诉函B高校多媒体》的电子邮件。同城急送不同于一般的快递业务，用户在顺丰同城平台发布帮取、帮送等配送信息，顺丰骑手接单后为用户完成帮取、帮送服务，所送物品上没有贴快递单据。由于没有标注收信部门信息，该信件一直未能分送到政府采购监管处，直至2023年2月16日，才作为吴某某个人信件被送至本人并拆封，吴某某发现内有政府采购投诉材料后，当即交给同处室投诉案件经办人。D财政局随后启动投诉处理程序办理该案，于2023年4月26日作出投诉处理决定。

在复议过程中，复议机关聚焦该案办理程序中的两个关键时点进行了充分审查，即：投诉材料收到日期是1月12日还是2月16日？投诉办理期限是否超期？

投诉材料收到日期是1月12日还是2月16日？

关于1月12日的同城急送信件，该信件封皮仅手写吴某某3个字，未标注收件人单位信息、联系方式以及寄件人联系电话等信息，从信件外观无法判断信封内有投诉资料，且快递员在送达快件时既未电话通知收件人，也未经传达室人员签收，而是擅自将信封放置在D财政局门岗处，即确认完成订单配送。经查该项目采购文件载明“对本次采购提出询问、质疑、投诉，请按以下方式联系”，其中同级政府采购监督管理部门载明“名称为D财政局政府采购监管处，地址为浙江省杭州市环城西路37号，联系人为齐某、吴某某，监督投诉电话为0571-87057612”。据此，D财政局政府采购监管处应是接收投诉的法定主体，而非吴某某个人，且位于杭州市环城西路37号这一地址的除D财政局外，还有十余家单位。A公司也未及时跟踪核实派送情况，在知晓D财政局政府采购监管处联系电话的情况下，也未与政府采购监管处工作人员联系确认。由此，1月12日的同城急送信件虽在当日完成派件，但不能认定为当日送达D财政局。

关于1月12日的电子邮件，经查电子邮箱zjcztcjc@qq.com实际使用主体虽为D财政局政府采购监管处，但该邮箱并非D财政局在政府采购投诉处理过程中接收投诉材料的指定邮箱，该项目采购文件载明的接收投诉的联系方式和D财政局公布的受理投诉方式都不包括该邮箱。A公司向该邮箱发送投诉材料邮件的形式不是该项目规定的投诉受理途径，由此，1月12日zjcztcjc@QQ.com邮箱收到邮件，不能想当然认为是D财政局收到投诉。

综上所述，笔者认为，1月12日A公司通过同城急送向吴某某个人寄送信件、向非受理投诉的邮箱发送投诉材料，均不能作为D财政局收到投诉材料的时间认定。2月16日吴某某拆封信件后将政府采购投诉材料交给本单位政府采购投诉处理工作人员，这才能认定为D财政局收到了投诉材料，2月16日为D财政局收到投诉材料的时间。

投诉办理期限是否超期？

D财政局2月16日收到投诉材料后认为需要补正，2月20日发出补正通知书，2月22日收到A公司补正材料，审查后于当日正式受理投诉，4月26日作出《行政处理决定书》并送达A公司、B高校等，从受理到作出决定，共计44个工作日，是否超出了30个工作日的投诉处理期限？

D财政局在投诉处理过程中，由于事实认定涉及专业问题，认为需组织专家评审，4月6日发出《告知书》之日是投诉受理后第29个工作日，D财政局4月26日收到专家正式反馈意见，当日即作出投诉处理，其间，对专家评审时间的扣除符合《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第二十七条第二款“财政部门向相关单位、第三方、投诉人发出相关文书、补正通知之日至收到相关反馈文书或材料之日”的计算规定。扣除专家评审时间后投诉处理办理期限符合《中华人民共和国政府采购法》30个工作日内对投诉事项作出处理决定的规定，D财政局对投诉事项作出处理决定并未超期。

对于上述两个问题，D财政局与复议机关作了多轮沟通说明，提供了信件封皮、监控录像、评审事项告知书、专家评审意见等证明，最终复议机关对两个关键时点予以认可，认定投诉处理程序合法。

★投诉处理过程中的专家评审是否合法？

是专家评审还是配合答复？

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第五十八条规定：“财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。”《政府采购评审专家管理办法》第十八条规定：“评审专家应当配合答复供应商的询问、质疑和投诉等事项。”“投诉处理专家评审”和“评审专家配合答复”两者在政府采购投诉处理实践中实质上都是专家帮助财政部门针对专业问题出具意见的行为，但在投诉处理程序上，对专家出具意见行为的认定，涉及投诉处理期限的计算，对此要特别注意。

在D财政局决定组织专家评审后，向A公司在内的各相关主体发出《告知书》告知专家评审事项及评审所需时间、组织专家对相关问题开展论证、收集整理专家意见，并在收到专家正式反馈意见当日即作出投诉处理决定，对《告知书》、专家意见、邮寄凭证等都进行了妥善留存，符合94号令第二十七条关于组织专家评审的相关规定，应认为是专家评审。

邀请原评标专家参与投诉处理是否合法？

这是本案最大的争议点。在复议过程中，有一种观点认为，D财政局在投诉处理过程中组织原评标专家参加专家评审程序违法，原评标专家经过评审已经推荐产生中标候选人，这意味着其在项目评审阶段已经认可招标文件的合法性，又参与投诉处理阶段招标文件的专家评审，属于再次对同一事项进行评审，丧失了独立性、公正性，违反程序正当原则。

D财政局认为在投诉处理程序中组织原评标专家开展专家评审不构成程序违法。首先，案涉项目原评标专家系从政府采购评审专家库中随机抽取产生，符合相关法律规定，目前政府采购领域法律法规等无明文规定，投诉处理阶段组织专家评审应当另行组织原评标专家以外的专家进行。其次，本案项目评审阶段和投诉处理阶段专家审查内容有所不同，原评标专家在项目评审阶段主要审查、评价供应商投标文件是否符合招标文件的商务、技术要求，并推荐中标候选人，而在投诉处理阶段，专家主要审查招标文件相关技术指标是否指向特定品牌产品。虽然《政府采购评审专家管理办法》明确规定，评审专家发现采购文件内容违反国家有关强制性规定或者采购文件存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行的，应当停止评审并向采购人或采购代理机构说明情况，但该内容系对相关情形发生后怎样处理的规定，并不是评标委员会的职责规定，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第四十六条规定的评标委员会职责中并无“审查招标文件合法性”这一内容。

★投诉处理是否存在事实认定不清的问题？

在本案中，A公司在质疑和投诉环节均未提供有效证据证明其主张的投诉事项。在投诉处理过程中，被投诉人B高校提供了多媒体教室信息化提升改造项目技术参数专家意见以及E公司、F公司出具的相关产品能满足采购文件有关参数的说明，用以证明采购文件没有指向特定C品牌产品。D财政局在此基础上组织专家评审对相关证据材料进行了确认。

在本案事实认定上，有一种观点认为，邀请原评审专家参与投诉处理过程中的专家评审违反正当程序原则，因此，专家评审证据不能采信，而B高校提供的专家意见不具有中立性，E、F公司出具的说明系孤证，仅凭孤证难以形成完整的证据链条，D财政局在投诉处理过程中除了组织专家评审外没有对投诉事项开展充分调查，对“采购文件没有指向特定供应商C品牌产品”的认定存在事实认定不清的问题。

笔者认为，上述观点对财政部门政府采购投诉处理中的履职调查提出了过高的要求，没有充分考虑政府采购投诉处理的行政裁决属性，存在有别于一般行政执法活动的特殊性。94号令第十八条规定“投诉人投诉时，应当提交投诉书和必要的证明材料”；94号令第二十五条规定“应当由投诉人承担举证责任的投诉事项，投诉人未提供相关证据、依据和其他有关材料的，视为该投诉事项不成立”；《实施条例》第五十六条规定“财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证”。因此，财政部门在进行政府采购投诉处理这一行政裁决时，主要还是依据投诉人和被投诉人双方提供的证据作出裁决，只有在必要时才进行调查取证。在本案中，A公司没有提供有效证据证明投诉事项，理应承担投诉不成立的法律后果；再退一步说，本案争议焦点所涉及的专家评审结论在本案事实认定中仅发挥与其他两项证据相印证的作用，并非主要依据，只是作为行政处理决定的辅助性证据，即使不组织专家评审，D财政局基于已有证据仍然可以认定投诉事项是否成立并作出处理决定。

（浙江省财政厅政策法规处供稿）

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