政府采购要用好“绿色指挥棒”

【一家之言】

政府采购要用好“绿色指挥棒”

■ 马正红

案例

某代理机构受采购人委托，对某直辖市检测中心的大型机械设备进行公开招标。招标文件明确本项目采用“综合评分法”评标，总分为100分。其中评标办法中有一项环保加分项（满分6分），该项的加分细则中规定，机械设备生产厂家的生产工艺使用低挥发性有机物VOCs原辅材料的加3分（需提供相关证明材料）。依据生产企业的环保档案管理制度、企业特征污染物挥发性有机物VOCs源谱记录、废气收集与治理设施建设情况、重污染天气应急预案、废气排放减排效果等情况加1—3分。

招标公告发出后不久，有A供应商对招标文件提出质疑，认为该评分细则的设定违法，有违《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(以下简称87号令)第五十五条规定，评审因素的设定与投标人所提供货物服务的质量无关，要求修改评标细则。代理机构经办人和法务部人员，研究采购文件后，认为采购文件设定的加分项目属于环保优先采购的具体体现，合理合法。该直辖市的碳达峰行动通知中明确规定：积极推进政府绿色采购，优先使用符合国家要求的低VOCs含量原辅材料。与A供应商沟通后，A供应商撤回了质疑书。

问题

本案例中设定的环保加分项引出一个深层次问题：关于政府绿色采购的问题。所谓绿色采购是指在政府采购活动中，推广绿色低碳理念，充分考虑环境保护、资源节约、安全健康、循环低碳和回收促进，优先采购和使用节能、节水、节材、低挥发性等有利于环境保护的原材料、产品和服务的行为。招标文件中设定该加分项，合法吗？

点评

笔者认为，本案例中，招标文件中设定环保加分项，合理合法。虽然机械设备的生产工艺可以使用各种原辅材料。是否使用低挥发性有机物VOCs原辅材料，与生产出的机械设备质量或许无关，但使用低挥发性有机物VOCs原辅材料可以降低废气的排放，有利于碳减排，是环保要求，属于追求环境效益的体现。本案例并不适用87号令第五十五条和《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第二款的规定。

该直辖市的碳达峰行动通知中明确规定：积极推进政府绿色采购，优先使用符合国家要求的低VOCs含量原辅材料。本项目设定的环保加分项细则中明确的生产工艺使用低挥发性有机物VOCs原辅材料、生产企业的环保档案管理制度、企业特征污染物挥发性有机物VOCs源谱记录、废气收集与治理设施建设情况、重污染天气应急预案、废气排放减排效果等内容属于环境保护和绿色采购内容，加分项属于该绿色采购政策的具体体现。

在环境日益受到威胁的今天，人们对于环境的重视程度越来越高。尤其是，“双碳”目标的提出为政府采购引入全生命周期成本理念提供了支撑。笔者认为，政府采购应追求项目或产品的全生命周期成本最小，应该关注环境成本和社会成本，以提高整体的社会效益和生态效益。

财政资金和政府采购应当不仅仅关注当前的效益，更要关注后期的使用、维护、社会、环境等成本，关注项目的生态效益，应当将全生命周期成本概念引入财政资金预算和政府采购的全过程。

思考

“双碳”目标的提出，预示着“绿色新时代”加速到来。政府采购作为公共财政支出管理的重要组成部分，承担着保护环境等实现国家的经济和社会发展目标的政策功能，更应该坚持“双碳”目标的理念，完善有利于绿色低碳发展的政府采购政策。在政府采购中融入绿色原则，这是“双碳”目标背景下对政府采购的全新要求。

实施政府绿色采购是一项复杂工作，需要依靠各相关主体共同努力推动，笔者认为可从两方面入手：

一方面，完善政府绿色采购法律法规体系。完善的法律法规体系是绿色采购得以顺利实施的有力保障，可通过修改相关法规，完善政府绿色采购体系，建立政府绿色采购制度等，让政府采购在绿色采购方面发挥示范引领作用。立法者应当准确把握新的历史方位，丰富绿色采购的政策内涵，完善绿色采购政策的执行机制和配套措施，也可考虑专门立法。

另一方面，完善政府绿色采购的理念和体系。笔者认为，在政府采购中，要突出碳中和、绿色、节能环保导向，通过扩大宣传、完善采购需求和标准、优化评审办法、完善清单管理、完善激励约束机制、规定政府绿色采购的最低比例、加强绿色产品和服务认证、激发企业生产绿色产品的信心等环节，加大政府绿色采购力度等方式来加强引导和支持。

从执行层面来看，笔者认为可以采取以下具体措施：

一是全生命周期理念要贯穿政府采购的全过程。引入全生命周期理念既是一种观念，也是一种文化和手段。作为一种观念，政府采购参与主体（监督部门、集采机构、采购人、评审专家）都必须树立全生命周期的理念，不仅仅关注和实现某一个角度的成本（目前仅关注产品的购置成本，忽略后续成本）最优，更应该关注和实现全生命周期成本的最优。作为一种手段，政府采购参与主体（制造商、供应商）应当关注全生命周期成本影响因数，确定产品的全生命周期成本控制措施和手段，不仅要关注产品的功能和质量，而且要关注产品全生命周期成本中的生态影响和碳排放量，提高生态产品的生产能力，提高产品的全生命周期竞争力。

二是绿色采购要考虑全生命周期的碳排放量。采购中，要充分考虑产品生产、流通和销售等全生命周期的碳排放量。比如，政府采购的节能产品是按国家能效标准来判定的，而能效标准只能体现使用过程的能耗，并没有考虑节能产品全生命周期的碳排放量。因此，需要建立更加全面科学的电器产品温室气体排放评价标准及标识，促进环保、高效节能电器产品技术的发展，配合碳达峰碳中和的国家战略。同时，能耗标识没有考量整个产品的全生命周期，只考量电器产品的本身，而碳排放则覆盖到电器产品生产销售的全流程。因此，依据全生命周期理念，绿色采购要统筹考虑产品全生命周期的碳排放量。

三是建立崭新的评审模式。改变传统政府采购评审方法，在评审中引入全生命周期成本理念。商务评分不再像以往那样仅以设备购置价为因子，而是以全生命周期成本（投标价现值）为基础，综合考虑货物设备的购置价、使用寿命、耐用性、运行成本、社会成本、环境成本等指标。对于符合绿色和节能环保导向的应当加分，而且加分幅度应当加大，以体现优先采购的原则。值得注意的是，财政部印发的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）第四十六条便是完善了评审制度，评审办法中引入全生命周期的视角，隐含政府绿色采购政策， 助力实现碳达峰碳中和目标。《征求意见稿》规定采购人可以在采购文件中规定根据全生命周期成本以及后续专用耗材、升级服务成本等，对供应商报价或者评审得分进行修正，这为政府采购建立崭新的评审模式提供了支撑。

四是强化绿色清单管理，细化绿色采购需求，发挥采购需求引领作用。建议将绿色采购要求前移到采购需求编制环节，强化采购人的需求管理责任，将绿色采购的政策目标嵌入到采购项目的采购需求文本中，通过对需求指标、合同履约条件、废品回收利用等的要求，体现政府采购对绿色低碳发展的政策支持。采购人在采购需求中应当提出相关绿色采购相关要求，对符合相关规定优先采购的节能环保、再生利用产品，对符合节能环保产品要求的设计方案、工艺、材料和技术设备等，在评分标准的权重上和评分细则的分值上给予侧重，使政府采购项目尽可能地使用节能减排、符合国家要求的低VOCs含量原辅材料、循环经济产品，促进绿色产品的推广应用。采购人可在采购合同中通过具体条款的约定，落实合同履行的绿色要求。比如，要求采用降解性能良好的包装材料，优先使用清洁能源交通运输，降低碳排放量等。此外，还应重视产品或废物的回收利用，绿色采购原则应渗透至产品或废物的回收过程。对于废旧电器、纸张等淘汰产品，应当规范处置，禁止随意丢弃。

五是加强绿色产品和服务认证管理，完善认证机构信用监管机制。规范认证标准和有序发展绿色认证机构。进一步扩大绿色采购的范围和规模，壮大绿色产业链。绿色产品与服务的标准与认可认证一端连着采购人、一端连着供应商。对于认定机构应当逐步扩大认证机构的范围，同时要加强对相关认证机构的监管力度。

六是建立标准体系和激励约束机制，规定政府绿色采购的最低比例要求。让政府绿色采购具有可操作标准是推进绿色采购进程的关键因素。另外，应当在政府采购预算中加大政府绿色采购的比重，并规定政府绿色采购的最低比例要求。采购人或其委托的采购代理机构未按要求执行政府绿色采购比例要求或优先采购的，财政部门可以视情况拒付采购资金。在激励措施方面要加大政府采购对环保产品的金融支持和扶持力度，可考虑分步实现强制采购，对绿色清单目录产品较多的、能基本满足采购人需求的可以优先实现强制采购。只有强制绿色采购，才能更好地发挥政府采购应有的政策功能，绿色采购也才能达到预期的效果。

七是全力推动工业领域自身的碳达峰，激发企业生产绿色产品的信心。对于企业自身来讲，应进一步完善绿色制造体系，深入推进清洁生产，打造绿色低碳工厂、绿色低碳工业园区、绿色低碳供应链，苦练内功，打磨绿色产品利器，为拥抱海量绿色市场做好准备。以本案例的机械制造业为例，生产工艺使用低VOCs原辅材料，可以大大降低碳排放。对此，相关部门应当建立全面使用符合国家要求的低VOCs含量原辅材料的产品正面清单和政府绿色采购清单，积极推进政府绿色采购，优先使用低挥发性原辅材料。将生产低VOCs产品、使用低VOCs原辅材料列入制造业绿色化转型支持方向，探索将使用低VOCs原辅材料纳入绿色工厂评价体系或导则。生产低VOCs产品、使用低VOCs原辅材料的企业，其产品可以优先推荐入选绿色产品、环境标志产品。将低VOCs原辅材料源头替代作为重要的考量指标纳入绿色金融服务体系，为使用低VOCs原辅材料的企业提供授信资金，并为其开辟快速审批绿色通道等。

（作者单位：上海市政府采购中心）

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