采购需求有谱，采购结果才能更靠谱

【专家解读】

采购需求有谱，采购结果才能更靠谱

——第三批政府采购行政裁决指导性案例第21号解读

■ 本报记者 杨文君

在第三批政府采购行政裁决指导性案例第21号（以下简称“第21号案例”）——J大学T校区车辆识别系统公开招标项目投诉案中，招标文件要求供应商提供的车辆识别系统与校区现有的三大系统平台对接，但却没有告知现有系统接口的具体信息，结果导致项目被投诉且废标。对此，受访专家一致表示：“该案例系对采购需求的正面引导，即采购人应提出完整、明确的采购需求，并根据需求特点选择合适的采购方式。另外，财政部门在对此类案件判罚时，可从需求的完整性、确定性方面进行考虑。”

核心标准：采购需求应完整、明确

采购需求应完整、明确，这是本案例的核心要点，也是众多专家给出的解读重点。

“第21号案例的主旨正是：采购人应当在采购文件中完整、明确地提出采购需求，这样做，一方面便于供应商予以响应，另一方面，也便于评审委员会对供应商是否实质响应作出评价。”北京市第一中级人民法院行政庭庭长薛峰在接受记者采访时表示。

“在第21号案例中，上述项目正是因为招标文件没有明确现有系统接口的具体信息，即未提出完整、明确、细化的采购需求，才招致投诉。并且，财政部门认同了投诉事项，认定中标结果无效，责令重新开展采购活动。”中国政法大学法学院教授成协中说。

从法律层面讲，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十五条第二款的规定，采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。

从实践层面看。“在实际工作中，采购需求编制应当先以目标性需求为基础，进而形成具体功能需求指标，并将其进一步细化成为技术需求，从而确保采购需求完整、明确，目的是为供应商广泛参与竞争和方便报价提供条件。”青岛市财政局政府采购监督管理处朱士龙介绍道。

“再深一步想，事实上，明确采购需求也是落实采购人主体责任的一种体现。”成协中强调，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》，将落实采购人主体责任作为重要内容予以明确。采购人落实主体责任的首要内容就是明确采购需求，将那些适宜通过公开招标方式进行采购的项目纳入公开招标的范围。为此，在项目委托前，采购人各单位应当对采购标的的市场技术服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学合理地确定技术需求。只有采购人的目标性需求、功能性需求和技术性需求，能够做到完整、明确、具体、客观，供应商才能有针对性地响应，政府采购活动才能实现公平性、竞争性的目标。

升级标准：对接信息化时代

记者了解到，近年来，网络技术蓬勃发展，信息化平台建设如火如荼。在政府采购项目中，平台建设或者系统升级、改造的项目也很多，这类项目一般要求新系统和原系统对接，以完善或者增加原有平台或者系统的功能，在某些项目中，这样的要求也是非常必要的。新老系统无缝对接，不仅可以提高系统的功能、延长使用寿命、保持系统的一致性和稳定性，还可以有效地节省资金、提高效率。但实际工作中往往会遇到被原软件开发商“绑架”的情形，导致采购人无所适从。

面对信息化时代提出的新课题，采购人和财政部门又该如何应对？

结合本案例，薛峰指出，“采购项目与现有系统对接”属于采购人的需求，采购人在招标文件中作出此项要求并不构成歧视性或排他性的条款，但是要求采购人在招标文件中对此需求予以具体化，即将现有系统的技术指标和要求在招标文件中加以明确。供应商根据现有系统的技术参数和要求，可以确定投标的技术方案，亦可以根据技术方案的工作量确定相关费用情况。

薛峰还告诉记者，目前，许多财政部门在处理类似案件时，往往简单地认定为“对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形”，但就本案例而言，这种情形尚不构成《实施条例》第二十条规定的以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，因为此类信息化项目，大多数供应商都能满足采购需求，采购人应当在采购文件中公开相关数据。

“第21号案例对各级财政部门处理此类案件方面有很强的指导作用。”受访专家一致认为。

然而，实践总是比想象中更加丰富、饱满，从“有求”到“有应”，需要跨越诸多项目和经验总结。

“我认为，还应该根据不同的项目特点加以区分。”上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢指出，像21号案例提及的情况，如果系统接口的指标是标准、统一的，那么就应该在采购文件中提出系统接口信息，从而让政府采购市场的竞争更充分。

实际上，除了第21号案例中拟采购的新系统需要和现有不同系统对接的情况，现实中还存在系统后续开发或扩容的问题，此时，采购人通常更愿意让原供应商提供服务。“然而，即便是此种情况，我个人也建议在招标文件中公开原有系统的信息，即明确采购需求，让符合要求的供应商都参与进来。这时，只是存在一个竞争成功概率大小的问题，原服务商拥有更多的“竞选”优势，更有可能“中选”，如果不是原服务商“中选”，这证明有更好的供应商能够满足采购人的需求，这并不违背采购人的意愿。”王周欢说。

“是的，此类问题还是要注意加以区分。”朱士龙也持有相同观点，并进一步补充道，平台建设或者系统开发是属于内部开发增强功能，还是属于通过自身的接口，利用或者使用外部其他平台（系统）来增加原有功能，亦或是通过第三方参与共同开发形成平台（系统）之间优势互补，达到提高效能或者功能的目的，对于不同的情况，采购人应做到心中有数。也就是说，平台（系统）内在逻辑关系与采购人要实现的功能统一，这归根到底还是如何确定采购需求的问题。因此，采购需求确定了，问题就迎刃而解了。

拓展标准：选择合适的采购方式

在信息化时代提出的挑战面前，既要在明确需求上下功夫，也要在方式选择上准着力。

正如上述专家所说，具体项目具体区分。专家向记者进一步解释道，若原有系统接口规范统一且数据交换和校验等信息详细明确，除了在采购文件中公开接口信息、明确需求外，一般而言，在符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十一条规定的七项内容的情况下，可以采用公开招标方式组织政府采购，以便采购人通过广泛竞争选择更符合需求的系统。

而对于那些接口技术规格难以明确、规范、统一的采购项目，公开招标并不是最好的选择。

“《实施条例》第十五条规定了一个除外情形，‘除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外’，也就是说，这种情形不适用公开招标。”薛峰表示，第21号案例所涉项目并不存在不能采用公开招标方式的问题。案例要点中提出根据采购项目需求特点确定适合的采购方式，一般是针对采购需求难以明确的情形，据此，采购人应当根据项目的具体情况确定竞争性谈判或者单一来源采购等方式。

“对于信息化类项目，那些大量存在一定的技术壁垒，后续采购内容要严重依赖先前的技术，而且采购人难以通过具体的、客观的技术指标将其采购需求予以明确、量化的采购项目，采购人可以通过竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等其他方式来开展采购活动。”成协中认为。

放眼于更多采购项目，成协中进一步指出，举个比较典型的例子，针对某些二期采购项目、后续采购项目、售后服务类采购或者是采购需求指向专利产品的项目，如果采购人很难将需求量化、细化，为确保自身诉求得到更好满足，采购人应当避免通过公开招标的方式进行采购。

“不以需求为参照，凭‘心’而论定方式”，记者在平时的采访中发现，这样的“唯心主义”观点也很常见，许多业内人士误以为，公开招标才是最保险、最安全、最“优秀”的采购方式。

对此，专家提醒，公开招标是政府采购的主要方式，但绝对不是唯一的方式，也并非最好的方式。采购方式的选择应当根据项目特点和采购需求来确定，采购人应当承担主体责任，强化需求管理，不能为了规避财政风险，而无视采购项目的具体特点，全部通过公开招标的方式进行采购。

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