完善政府采购电子卖场的竞争机制

【政府采购电子卖场系列谈】

电子卖场竞争的根本目的，也是集中采购机构竞争的根本目的，就是通过电子卖场建设的不断完善，促使集中采购机构不断提高专业化服务水平，最终为采购单位提供更优质的采购质量和服务。竞争是为了促进共同进步，而不是优胜劣汰。

完善政府采购电子卖场的竞争机制

——对集中采购机构开展竞争下电子卖场竞争的思考

■ 张晓光

去年11月中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）要求建立集中采购机构竞争机制。电子卖场和集中采购机构之间存在着若干关系，不同的电子卖场开展竞争，或许是当前落实集中采购机构竞争最可行和最有效的抓手之一。其实，推动集中采购机构开展竞争的设想在十余年前即被提出，但是，由于缺乏必要的保障条件等诸多因素，这种竞争始终没有全面实现。今天，以电子卖场为代表的电子化政府采购为推进集中采购机构开展竞争提供了现实条件。推动电子卖场开展竞争，首先要明确电子卖场竞争的目的和内涵，这种竞争不是利益驱动下的优胜劣汰，而是为采购人提供更优质的服务。其次，应具备电子卖场竞争的必要条件，其中，建立统一的电子卖场结算凭证尤为重要。电子卖场竞争的根本前提是具体交易执行方式的差异，应鼓励不同理念下的电子卖场建设。最后，电子卖场竞争仍然是电子卖场建设运营主体之间的竞争，集中采购机构应当在竞争中不断提升“互联网+政府采购”的建设能力。

电子卖场竞争的目的和内涵

电子卖场的竞争源于集中采购机构的竞争。按照《政府采购法》的规定，集中采购机构是非营利事业法人。实践中，为了保证集中采购机构的非营利性，大多数集中采购机构也是按照公益一类事业单位设置的。2005年12月，时任财政部部长助理张弘力在中央单位政府采购工作会议上的讲话中指出：“集中采购机构作为政府设立的单位，从法律地位和工作性质上讲，实质就是为采购单位服务，这个服务就是把集中采购目录执行好，把集中采购的优势发挥出来，以良好的服务赢得采购单位的理解和信任。”集中采购机构的主要任务就是为采购单位提供集中采购服务。集中采购机构开展竞争，实质上是围绕其为采购单位提供的采购质量和服务水平的竞争。集中采购机构具有非营利和公益属性，因此，这种竞争缺乏利益驱动。既然没有利益驱动，那么，促使集中采购机构开展竞争的动力就是集中采购机构从业者具备为采购单位提供更好服务的责任担当和事业追求的职业精神。从设立集中采购机构的目的和集中采购机构的性质来看，这种职业精神是集中采购机构从业者本应具备的素养，但这种职业精神却无法通过实践的量化标准体现出来。

2008年12月，时任财政部部长助理张通在“改革开放30年·中国政府采购高峰论坛2008”的讲话中指出：“按照专业化管理的要求，在集中采购业务代理中引入竞争机制，形成省、市、县之间，中央和地方之间集中采购活动的竞争，打破现有按行政隶属关系、按部门代理业务的垄断格局，允许采购单位在所在区域内择优选择代理机构，实现集中采购机构之间的良性竞争。通过机制创新，在采购质量和服务水平上有所改进与提高，促进集中采购机构专业化建设。”这段表述，明确了集中采购机构开展竞争的目的和内涵。竞争的目的是通过机制创新，在采购质量和服务水平上有所改进与提高，促进集中采购机构专业化建设。竞争的内涵则是打破行政隶属，以采购单位的择优选择实现集中采购机构之间的良性竞争发展。2009年，国务院办公厅发布《国务院关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发〔2009〕35号），明确指出：“在集中采购业务代理活动中要适当引入竞争机制，打破现有集中采购机构完全按行政隶属关系接受委托业务的格局，允许采购单位在所在区域内择优选择集中采购机构，实现集中采购活动的良性竞争。”集中采购机构开展竞争的要求被再次提出来。

尽管有关部门早在十多年前就已提出了集中采购机构开展竞争的设想，但截至目前，仍未建立集中采购机构竞争机制。究其原因，关键在于集中采购机构的非营利和公益属性，使得竞争缺乏根本动力。那么，集中采购机构是否可以取消非营利和公益属性呢？在笔者看来，非营利和公益属性是集中采购机构的核心价值。若将集中采购机构变更为国有企业，在国有企业和民营企业公平竞争的大环境下，集中采购机构再按照《政府采购法》的规定独享集中采购业务显然缺乏合理性，也有违市场的公平竞争精神。在坚持集中采购机构非营利和公益属性的现状下，电子卖场竞争的目的依然是提高采购质量和服务水平，但它给予了采购单位更多的选择权利。采购单位享有更多的选择权利，即意味着承担更多的采购责任，这和强化采购人主体责任的目标保持了一致。

既然电子卖场竞争的内涵是给予采购单位择优选择的权利，那么，采购单位如何择优选择呢？这个“优”通常体现在满足采购单位实施采购项目中的关注点。如果采购单位关注效率，那么通常会选择能够提供网上直采的电子卖场，此时的择优重在采购规则；如果采购单位关注价格，那么通常会通过不同电子卖场的价格比较最终确定价格最低的电子卖场，此时的择优重在采购价格；如果采购单位的采购需求只有一家电子卖场能够满足，那么这种择优的意义就难以体现。实践中，采购单位的具体采购负责人往往也有着不同的采购习惯和倾向，采购单位在择优时应制定本单位的择优标准。因此，从采购单位择优的角度来判断电子卖场的优劣，恐怕其合理性还有待证明。

电子卖场竞争的必要条件和根本前提

（一）电子卖场竞争的必要条件

既然电子卖场竞争的内涵更多的是给予采购单位择优选择的权利，这种竞争就要从便于采购单位实施的角度出发，满足四个必要条件：一是所有能够选择的电子卖场所销售的品目和采购限额标准相同，即集中采购目录和公开招标限额标准统一；二是无论选择哪家电子卖场，其提供的政府采购结算凭证都能得到本级财政部门和审计部门的认可，即电子卖场结算凭证统一；三是采购结果需要与本级财政部门的政府采购管理系统进行衔接，即采购管理系统与电子卖场交易系统实现数据对接；四是电子卖场竞争的考核标准，即以本级预算单位外采购单位的交易次数为考核依据。在这四个条件中，集中采购目录和公开招标限额标准的统一、以电子卖场承担本级预算单位外采购单位交易次数为竞争考核依据相对较为容易实现，而电子结算凭证的统一、两大系统数据的对接问题是实践的难点。

电子卖场结算凭证统一的问题看似简单，却是电子卖场开展竞争的重要保障。电子卖场开展竞争，实际上是纵向打破了行政隶属、横向打破了地域限制。采购单位可以在区域属地内择优选择电子卖场，也可以在全国范围内择优选择。无论选择哪个电子卖场，采购单位都需要采购交易的结算凭证作为执行政府采购的依据。目前，各个电子卖场的结算凭证尽管内容大致相同，但其实现形式、防伪功能等存在差异。电子卖场结算凭证承载着真正发生交易的数据信息，是最有价值的采购数据。相关主管部门无论是从电子卖场成交信息公开的角度，还是从掌握真实有效的采购数据角度，都应积极推进全国电子卖场结算凭证的统一。统一的结算凭证需要实现凭证号码的全国唯一，同时具备在线可查和防伪功能，为采购单位自由择优选择电子卖场提供最根本的保障。

关于系统对接和数据对接的问题，执行起来则存在较大难度。如果采购单位可以在全国范围内选择电子卖场，那么即使制定全国统一的数据接口标准，也很难实现所有系统和数据的对接。当前，不同地区的电子卖场建设水平各不相同，与其制定统一的数据接口标准，还不如主管部门强制推行统一的结算凭证。

（二）电子卖场竞争的根本前提

无论是价格竞争还是效率竞争，归根结底，电子卖场竞争的根本前提是具体交易执行方式的差异化竞争。在推进电子卖场建设中，需要交易规则的统一；在电子卖场竞争中，需要交易执行方式的差异。事实上，二者并不矛盾。交易规则的统一，是指每种交易执行方式都源于法定采购方式。比如网上询价，要结合询价采购方式对网上询价这一交易执行方式进行统一和规范。交易执行方式的差异，是指每个电子卖场根据其建设理念选择不同的交易方式所产生的差异。正是由于建设理念不同、选择的交易执行方式不同，电子卖场之间才有真正的差异，才能够实现真正的竞争。比如，有的电子卖场认为批量协议能够达到较好的采购效果，故采用批量协议的交易执行方式；有的认为网上询价能够达到较好的控价效果，故采用网上询价的交易执行方式；有的认为社会电商的网上直采能够提高采购效率，故采用网上直采的交易执行方式。推进电子卖场竞争，应鼓励电子卖场根据自身优势选择不同的交易执行方式、鼓励采购单位根据自己的择优判断标准选择不同的电子卖场和交易执行方式，而不应要求所有的电子卖场都选择同样的交易执行方式。

当前，有的电子卖场系统平台供应商同时为不同省市服务，而且对不同省市提供相同的交易执行方式。在这种情况下，不同省市之间的电子卖场实际上是无法开展竞争的。同一个电子卖场系统、同样的交易执行方式，如果同一个商品的价格有所不同，显然不能认定价格低的电子卖场就比价格高的电子卖场更优。电子卖场的竞争，并不是电子卖场平台系统之间的竞争，而是电子卖场的运营主体建设理念和管理水平之间的竞争。说到底，电子卖场竞争的背后仍然是人的竞争。因此，推进电子卖场竞争，既要避免电子卖场重复建设，又要鼓励电子卖场创新发展，既要有主管部门的顶层设计，又要有基层的大胆创新。

集中采购机构要不断提升“互联网+政府采购”建设能力

电子卖场的竞争实际上是电子卖场运营主体能力的竞争。推进电子卖场竞争，依旧无法回避电子卖场运营主体问题。如果主管部门明确电子卖场竞争是集中采购机构开展竞争的重要内容，那么无疑明确了电子卖场的运营主体是集中采购机构。电子卖场的运营一定是遵循“谁运营谁建设”的原则，而将建设主体和运营主体进行分割，不利于电子卖场的发展。可以说，电子卖场是在边运营使用、边建设完善的过程中发展的。电子卖场竞争，更需要集中采购机构不断完善电子卖场的各种功能和交易规则。电子卖场竞争的根本目的，也是集中采购机构竞争的根本目的，就是通过电子卖场建设的不断完善，促使集中采购机构不断提高专业化服务水平，最终为采购单位提供更优质的采购质量和服务。所以，电子卖场的竞争不是为了分清优劣，而是为了凸显先进的带动示范作用，最终实现共同发展、共同进步。集中采购机构竞争同样也是为了促进共同发展，而不是淘汰兼并。

从十多年前有关部门提出集中采购机构开展竞争，到今天《深改方案》再提竞争，政府采购的时代背景已发生了极大变化。互联网技术推动的电子化政府采购已成为政府采购的主要实现形式，并为集中采购机构开展竞争提供了技术保障。集中采购机构开展竞争也已演变为“互联网+政府采购”的竞争。集中采购机构的理念和能力需要通过“互利网+”得以实现，同时也需要通过“互联网+”得以提升和创新。集中采购机构的专业化，不仅在于对政府采购制度政策的精准把握和对政府采购交易执行的规范操作，还在于对互联网技术尤其是互联网平台作用的深刻洞察和理解。尽管“互联网+”只是一种手段，但正是这一手段改变和创造了新的商业模式，也催生和孕育着新的政府采购方式。“互联网+”有着无限可能，集中采购机构必须增强“互联网+”能力建设，依靠“互联网+”的创新能力在竞争中赢得比较优势。

电子卖场建设是集中采购机构提升“互联网+”能力的重要抓手，电子卖场竞争推动的集中采购机构竞争，也是提升集中采购机构专业化建设的重要机遇。集中采购机构要敢于面对竞争，主动拥抱竞争，积极融入竞争，同时在竞争中学习先进，直面问题，弥补差距，树立自信。

（作者单位：北京市政府采购中心）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。