内外兼修 构建特色政采管理体系

内外兼修 构建特色政采管理体系

——访青海省财政厅副厅长蔡强

■ 本报记者 乐佳超 昝妍

青海，这个无论是采购规模、规范性，还是整体人员素质在全国并不突出的省份，近年来，却一改以往不温不火的发展态势，政府采购制度改革如火如荼，颇具成效。制度建设立柱架梁，能力建设夯基垒台，一个适合该省实际的政府采购管理体系正在逐步成型。

彼之蜜糖, 我之砒霜。最好的不一定适合自己，只有适合自己的才是最好的。说起这几年青海政府采购制度改革，青海省财政厅副厅长蔡强认为是找到了一条适合自己的发展道路。“2016年7月，我来青海财政厅开始援青工作，分管政府采购。前几个月，政府采购工作总是受批评，省政府领导批评政府采购导致预算执行进度慢，各预算单位抱怨采购效率低。那个时候我就打算把政府采购工作，作为这三年时间里关注的一个重点，希望帮助青海建立一套完善的政府采购管理体系。”蔡强告诉记者，青海的情况与一些发达省市有较大差别，所以不能简单地把其他省市的优秀经验照搬过来，经过一番考虑，确定了青海省政府采购制度改革的方向，即围绕控制和效益两条主线，突出制度建设和能力建设两大重点，全面构建起一个适合青海省的政府采购管理体系。所谓两条主线，一条是控制，解决政府采购操作合规化问题；另一条是效益，解决财政资金使用绩效问题。所谓两大重点工作，与外是制度建设，构建起一个健全、完善，既符合全国深化政府采购制度改革方向，又契合青海实际的政府采购制度框架体系，让全省的政府采购工作有章可循，让所有政府采购参与主体都有其应该遵守的行为规则；与内是能力建设，全面提升监管部门、采购人、代理机构、评审专家等政府采购各方的专业能力，为制度运行提供内生动力，确保整个制度体系高效运转。

制度建设：让“门庭若市”变“门可罗雀”

“过去我们财政厅政府采购监督管理处的办公室每天都是人来人往，嘈杂混乱。当时我就和采管处的同志说，什么时候你们这里没人来找，改革就有所成效了。”在蔡强看来，那么多人每天往监管部门跑，就意味着监管部门管得太多，管得越界了。监管部门应该退到应有的位置上去，制定合理的规则，让采购各方明确自身的职责，按照规章制度办事，而不是把责任、权利都集中到自己身上，反而放松了对其他各方的责任要求和风险约束。

自此，青海省财政厅便开始为制度框架体系立柱架梁。蔡强介绍，制度建设之初，他们先做了四项工作，为整个制度体系设计“施工图纸”。第一是围绕控制和效益两条主线明确制度和规则建设的目的，找准自我定位。确定了“明确权责、规范程序、防范风险、提高效益”的目标，旧的制度中不符合目标要求的就是“劣法”，要么修改、要么废除；新的制度也要按照这个目标进行设定。第二是系统性地规划整个制度的框架体系。结合全国深化政府采购制度改革的方向，借鉴其他省市的先进经验，厘清制度框架、外延、内涵、重点环节和重点对象等，找出哪些是已有的制度，哪些是缺失的制度，哪些是不健全的制度，按照规范主体、规范流程等管理事项，将制度划分成几大模块，再结合“突出采购人主体责任、明确监管部门边界”的设计思路，预先设计好各个模块之间的衔接和支撑关系，确保一个制度的建立是以其他制度的实现为补充或者前提的，这样待所有的制度出来之后，互相是有逻辑关系的，从而实现政府采购的便捷、高效。第三是落实“放管服”改革要求。明确整个制度建设，以“放管服”为总原则，提高各类标准、简化优化办事流程，改变过去对采购人主体责任强调不够、重控制而轻效益的做法。第四是抓住重点和关键环节。青海省过去实行政府采购预算额度管理，既要下达预算又要下一次采购额度，降低了效率，忽视了应该抓好的重点环节，如优化采购流程、取消预算指标控制、管好评审专家等。

按照这样一个“图纸”施工，青海省的政府采购制度体系框架逐渐成型。两年多来，青海省财政厅在完善监管方面先后出台了《关于做好省本级政府采购预算管理的通知》《关于加强政府采购活动内部控制管理的通知》《关于进一步规范非公开招标采购方式管理有关事项的通知》《关于进一步加强政府采购信息公开工作的通知》《关于青海省重大建设项目政府采购信息公开实施方案的通知》《青海省政府采购评审专家管理办法》《关于规范省级政府采购评审专家抽取工作的通知》《关于调整政府采购评审专家劳务报酬支付标准的通知》《青海省政府采购公开招标文件范本（货物类）及相关格式》《青海省政府采购文件禁止条款清单》等十余个文件，全面细化了政府采购预算编制要求，强化政府采购活动内部控制管理，规范非招标采购方式管理，促进政府采购信息更加公开透明，加强对政府采购评审专家的监督管理以及对代理机构的引导监督。此外，在落实“放管服”改革要求方面也出台了7个文件，通过进一步提高采购限额标准，简化进口产品审核程序，实行属地化管理模式，下放评审专家抽取，实行政府采购计划“绿色通道”，注重对代理机构的日常登记管理，认真处理政府采购投诉举办事项，积极开展事后监督检查等多项举措，促进采购提质增效，提升采购工作的专业化、规范化水平。

“通过两年多的努力，到2018年底，青海省政府采购制度体系的四梁八柱基本搭建起来了。”总结这两年多来的制度建设情况，蔡强坦言，放眼全国，这些制度规则未必是创新性的，但从整体上看，还是具有十分鲜明的特点：其一是健全、完善。通过一系列的查漏补缺，目前青海的政府采购制度框架已基本覆盖了政府采购的各个环节和重点方面。其二是符合全国深化政府采购制度改革的大方向。在设计这些制度时充分考虑了财政部下一步的深改要求，确保制度设计不背离深改精神，避免今后出现制度“开倒车”的问题。其三是契合青海省实际。“制度设计的再好，落实不了也是白费。青海在财政支出、交通条件、人员素质等方面都存在一定的局限性，所以我们充分考虑这些因素，有些制度设计比其他发达省市的标准适当的退后了一步，但是又领先于其他西部省市的标准，整体保持在全国较高水平，这样既体现了制度的先进性又确保了制度的实用性。”

随着制度框架体系的不断完善，政府采购监督管理处的办公室也由“门庭若市”变成了“门可罗雀”，显然，改革卓有成效。

能力建设：既“授之以鱼”又“授之以渔”

有了好的制度，没有恰当的能力作为支撑也没法实行。“青海省的政府采购能力在我国西部地区、少数民族地区中极具代表性。人才匮乏、市场经济不发达、缺少社会第三方力量、人才力量主要集中在省一级，这些问题都很突出。所以我是把能力建设跟制度建设同步来抓的。”蔡强介绍，青海省政府采购的能力建设主要从人员能力、管理能力、技术能力、应诉能力四个方面进行夯基垒台。

在人员能力建设方面，坚持所有政府采购相关主体的能力建设一起抓。一方面，注重宣传培训。持续加强对政府采购法规制度的宣传，引导采购人、监管部门、评审专家、代理机构持续提升专业能力。先后举办了政府采购信息统计培训、代理机构从业人员专题培训、评审专家业务培训、政府采购管理培训等多种业务培训，及时宣传最新的政府采购法规制度，着力提升政府采购当事各方的法律意识和业务水平。另一方面，加强行业自律。在青海省财政厅的组织协调下，2018年12月25号，由10家规模较大的代理机构发起的青海省政府采购协会成立。下一步，将积极发挥行业协会在自律管理、理论研究、业务规范、培训教育等方面的服务作用，推动代理行业的公约诚信建设，通过有效的淘汰机制，实现“一处违规、处处受限”的信用约束，淘汰不良的代理机构。同时，充分发挥协会的服务功能，积极应对干扰行业发展的不利因素，为成员提供法律法规政策方面的咨询解读服务，并通过调查研究、问题分析，及时向财政部门反馈行业的意见建议，提高行业的专业水平和整体实力。

在管理能力建设方面，通过优化管理机制和管理模式，约束管理人员，提升管理效果。青海省地广人稀，经济要素和人才要素大都聚集在省级，州市以下的采购规模较小、人员素质较低，采购规范性也较差。针对这些现状，积极探索在青海推行扁平化的政府采购管理模式，实行省级大采购，充分发挥政府采购的规模优势，提升采购的专业性和规范性。

在技术能力建设方面，运用信息化手段，引入大数据、云计算等新技术新业态，弥补能力短板，提升政府采购工作的科学化、规范化、精细化水平。一方面，建设了省本级政府采购信息管理系统（内网），与预算指标管理、国库集中支付系统互联互通，实现了政府采购预算执行从政府采购指标到采购计划备案直至资金支付的全流程线上运行。另一方面，强化政府采购信息系统外网建设。引入了“政采云”平台，建成了政府采购网上商城，降低了采购成本、简化了采购流程，有效提升了采购效率。同时，建成了新版的政府采购评审专家管理系统，系统涵盖网上报名、自动审核、日常管理、抽取使用等功能，实现评审专家管理全省统一标准、管用分离、随机抽取。

在应诉能力建设方面，聘请了律师事务所的专业律师作为省财政厅的政府采购法律顾问，为监管部门提供咨询和应诉服务。同时，从财政厅选出一名通过司法考试、具备担任公职律师资格的工作人员，专门负责行政复议和行政诉讼事项。省财政厅所有的政府采购行政诉讼和行政复议案件，先由内部工作人员拿出意见，然后再向聘请的法律顾问咨询。此外，以案为例，将一些具有代表性的政府采购案例整理成册，作为培训教材。

“授之以鱼”，是促进采购各方和财政部门加强自身的专业能力和应对诉讼风险的能力；而“授之以渔”，则是通过完善管理能力和技术能力，丰富采购各方提升工作效率和合规性的辅助手段。经过两年多的能力建设，青海省政府采购专业能力逐步提升，为制度运行提供了有力的内部支撑，确保了整个制度体系的高效运转。

未来建设：从“架梁立柱”到“添砖加瓦”

改革没有完成时，只有进行时。对于未来青海省政府采购制度改革，蔡强早已谋划多时。柱已立梁已起，接着就要“添砖加瓦”、“施工装修”，填充关键“设施”了。

“财政部副部长刘伟2017年底在全国政府采购工作会上提出了深化政府采购改革要重点研究解决的八个体制机制性问题。其中很重要的一项就是‘要研究解决政府采购和预算管理融合的问题’。采购和预算‘两张皮’的问题我们已经改进了一部分，今后还要进一步完善。”蔡强表示，青海省以前的政府采购工作是脱离财政整体预算的，年初预算编制时政府采购预算占比只有个位数。原来编制预算时政府采购监管部门是不参加的。现在青海省财政厅规定，各预算单位每年编制预算，政府采购必须有单独编制一张表。同时提出，政府采购有预算和无预算实行双通道管理，编制了政府采购预算的单位，可自动导入政府采购计划实行“绿色通道”，人大一通过，无需再备案即可进入采购流程。未纳入部门预算的则区别对待，严格按照有关程序备案采购计划。这样就形成了一个倒逼机制，促使各预算单位主动科学全面地编制政府采购预算。下一步，要把政府采购纳入将要搭建的国库预算一体化管理系统中。同时，还要按照全面实施预算绩效管理的要求，研究政府采购绩效评价的办法和制度。

作为公共财政支出的重要方面，政府采购承载着多项重要的政策功能。因此，蔡强认为，政府采购不仅要注重解决合法合规问题，还要注重提高效率发挥政策引导作用。今后，青海省还要加强对政府采购政策功能效应的研究，在坚持公开公平公正原则的前提下，将政府采购的政策功能应用与采购方式有机统一，进一步探索政府采购在支持中小企业、绿色节能、大数据应用等方面的政策，更好地发挥政府采购的引导作用，为全省经济社会发展贡献力量。

此外，蔡强还指出，青海省下一步还要继续加大信息公开力度，力争做到能公开的尽量公开，以此促进政府采购更加高效、节约和规范。同时，抓好内控建设，将政府采购内控制度建设实实在在地落实到采购人、代理机构等采购各方。

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