清除政采“阴阳合同”滋生的土壤

【深水区】

清除政采“阴阳合同”滋生的土壤

政府采购领域是否也有“阴阳合同”？其存在的本相如何？怎样杜绝？本报记者就此采访了业内专家

■ 本报记者 杨文君

近期，演艺圈“阴阳合同”一事闹得沸沸扬扬，还引起国家税务总局的高度重视，责成江苏等地税务机关依法开展调查核实。一石激起千层浪，这场风波也给其他诸多行业敲响了警钟。为此，《中国政府采购报》记者近日就此采访了多位业内专家，共同探讨政府采购领域中是否存在“阴阳合同”？该如何杜绝这种不良现象？

政采“阴阳合同”的“本相”

在演艺圈，“阴阳合同”一般是制作方直接跟明星本人、或者其公司签署的金额不等的合同。其中一份是“阳合同”，其合同金额小，以期避税；另一份为“阴合同”，其中规定了真实的交易金额，而且数目较大。在税务、会计方面，“阴阳合同”是违法的，一经查实，税务机关有权按照真实的交易金额调整并确定纳税额，纳税人应承担补缴税款和税收滞纳金、接受税务行政处罚等法律后果。

事实上，“阴阳合同”在政府采购活动中也“零星”地存在，只是“长相”与演艺圈的“阴阳合同”不同。

中国人民大学公共管理学院教授、公共资源交易研究中心执行主任王丛虎告诉记者，政府采购中的“阴阳合同”有两层含义。一方面是指合同内容弄虚作假，如，向财政部门备案的是合同A，但实际执行的是合同B，即存在两份内容不一致的协议。另一方面是指合同未真实履行。也就是说只有一份合同，只是供应商并不按照签订的协议来提供货物或服务。

“多年前曾有一个案例，代理机构组织招标后确定了中标价格，而采购人与中标供应商签订合同时并未严格遵循中标结果，签订的合同金额比中标价高出不少。最终此事被财政部门发现，对涉及的各方作出了处理处罚。”一位业内人士介绍，还有一些供应商在参与招标过程中先以低价谋取中标资格，而后在实际项目执行过程中，以项目进度相要挟，“绑架”采购人，不断提出增加项目金额的要求，或提出希望获得该采购人单位的其他采购项目，以“补贴”前一项目成本等要求。对此，有些采购人为及时完成项目，不得不做出妥协。这些情形在一定程度上也是政府采购领域“阴阳合同”的一个“变种”。

政府采购法律专家蔡锟进一步指出，“阴阳合同”也不一定仅表现为合同金额的差异，也可以表现为采购的货物或服务的差异。如中标的“阳合同”中约定的是高规格的货物或服务，但实际“阴合同”中约定的却是低质量的货物或服务，这时候，虽然合同总金额在“阴阳合同”中并无差异，但因为提供的货物或服务的差别，供应商的成本支出将有明显不同。

四川某代理机构的相关负责人则认为，在政府采购实践中，“阴阳合同”有更广义的理解。通常采购双方并不会真正签订“一阴一阳”两个合同，更多的是签订的合同不能严格执行，造成了实施上的合同与履约的“阴阳两面”。但是，随着我国政府采购履约验收工作的加强和审计巡视力度的强化，想买“马”却买到“驴”的情况已经得到了有效的遏制。另外，在采购代理委托协议方面，也存在极个别代理机构和采购人串通以低价代理费获得代理权后，再另签订一个收费较高的协议，或者采购文件不按之前约定的标准收取而是上浮标准。对此，财政部今年颁布的《政府采购代理机构管理办法》规定，代理费用可以由中标、成交供应商支付，也可由采购人支付。由中标、成交供应商支付的，供应商报价应当包含代理费用。代理费用超过分散采购限额标准的，原则上由中标、成交供应商支付。代理机构应当在采购文件中明示代理费用收取方式及标准，随中标、成交结果一并公开本项目收费情况，包括具体收费标准及收费金额等。”这一制度的完善已对避免此类“阴阳合同”的发生了起到了关键作用。

据了解，实际上，政府采购“阴阳合同”的现象是非常鲜见的，在工程类项目中累次情形稍多一些。北京市财政局相关负责人告诉记者，北京市集中采购目录内执行项目、分散采购项目的采购合同一律实行电子备案，同时还要公示，并且预算一般是固定的，采购双方没有必要去建立两份不一样的合同。

“阴阳合同”缘起何处？

极个别的“阴阳合同”背后，又存在着哪些现实的原因呢？

有业内专家认为，政府采购合同的签订属于政府采购活动结束后的执行事项，对此，其他未中标供应商没有提出质疑投诉的主体资格，一般情况下，财政部门要通过监督检查才能发现“阴阳合同”。而其主要原因应该还是在于借政府采购活动谋取私人利益。对供应商而言，投标材料及“阳合同”中较低的报价，在采购过程中可以帮助其中标，然后再通过与采购人签订的较高价格的“阴合同”，实际获得更多的合同利益。对采购人而言，协助签订“阴阳合同”的相关工作人员可能由此收受中标供应商的不当利益。

海南某代理机构负责人给出了不一样的观点，他认为，“阴阳合同”产生的原因很复杂，有些与审批程序过于繁琐有关。比如，做年度计划时有一个采购清单，批复了对应的预算。实际执行时，需求或市场发生了变化，此时如果修改原有计划，难度很大。这种情况下，采购人或集采机构就可能按原计划采购，按实际需求签约，于是就有了所谓的“阴阳合同”。另外，合同变更的流程也比较“麻烦”。如，当外部的约束条件发生变化时，政府采购的金额或内容会稍作改变，但此时政府采购合同的变更却并不容易。因此，为了应对这“计划赶不上变化”的情况，采购人或供应商不得已请求另立实际执行的合同。这种不规范的现象，往往也隐藏着采购各方当事人面对现实时的些许“无奈”。

如何杜绝“阴阳合同”？

怎样杜绝“阴阳合同”？面对这一问题，许多专家指出，严格执行合同公开的相关规定不失为一种好方法。《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定，政府采购合同应该在指定媒体公开，各地也已经在自己的政府采购网站上为政府采购合同公示开辟了专门的平台，以期在社会层面形成有效监督。

此外，王丛虎认为，可以从填补采购合同履约过程中出现的“管理真空”方面着手，加强对合同验收的监管。如，深圳市政府采购中心于2013年就开始实行履约评价工作，引入第三方检测机构提供检测服务，为履约评价工作注入专业力量，确保了履约评价全过程的公正性和专业性。并且，在政府采购网站公示履约评价结果，公开履约评价差的供应商名单，这些都对供应商的履约行为形成了很好的约束。

针对加强履约验收来杜绝“阴阳合同”的做法，有专家进一步表明，虽然《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等法律法规都明确了履约验收的程序。但是履约验收的主体是采购人或受委托的代理机构，采购人是“阴阳合同”签订的主体，所以寄希望于自查，效果将“大打折扣”。而代理机构由于受到更多法律以及责任的约束，由他们来进行监督，效果相对好一些。但实务中，代理机构也常常会受到采购人的影响，结果也不尽人意。

某代理机构的负责人非常认同上述专家的观点，他指出，预算单位负责政府采购的工作人员，由于轮岗、专业知识欠缺等原因，在采购方面往往不如代理机构的人员专业。另外，代理机构只收取服务费，不存在利益输送的问题，而且在我国现行法律的约束下，代理机构的“禁忌”比采购人更多，这就要求他们必须“严于律己”，按规程办事，“阴阳合同”也就可以有效杜绝了。因此，专业的事还是得交给专业的代理机构办。此外，允许合同变更和索赔也可以在一定程度上解决“阴阳合同”的问题。

蔡锟表示，也可以从人员和管理方面着手，实现采购需求部门与履约验收部门的相互独立，至少要形成内部的监督与制约关系。对于每一个采购项目，履约验收部门都应当独立进行验收，出具验收书，并由验收人员签字，固化责任。关于监管机构，一方面，其需要强化对采购活动实际履约的专项监督检查；另一方面，要鼓励并重视对“阴阳合同”问题的举报，发现就严惩。另外，针对预算单位负责采购的工作人员，应由监察机关强化监管，严查利益输送。同时，在制度构建上，也可以尝试建立验收书向财政部门备案的制度，这样既便于财政部门的监督检查，也有利于形成对违法行为的威慑，让可能存在的利益输送有更多暴露的可能。

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