法国行政协议的缔结与效力

法国行政协议的缔结与效力

■ 陈天昊

法国行政协议的缔结与效力制度一方面承认了协议当事人的意思自治，另一方面也从公法角度对当事人的意思自治进行了必要的监督和限制，从而既调动了市场的力量，又避免了市场的力量对公共利益造成严重伤害。

一、法国行政协议的缔结与生效

法国行政协议发生法律效力，需要满足五大要件：

（一）双方当事人意思表示达成一致。法国公法学家认为，行政协议与民事合同共享相同的“合同概念”，即“双方的意思表示达成一致”。由此可知，双方合意构成行政协议的效力渊源，意思表示存在瑕疵会威胁行政协议的效力。对此，民法的意思表示瑕疵制度（误解、欺诈、胁迫）完全适用于行政协议。

（二）行政主体享有法定职权。行政主体作出意思表示，必须具有相应的权限，由此要求行政主体在缔结行政协议时，必须享有对相关领域的公共利益作出判断的“资格”。这首先表现为该行政主体的职能设置，其签订的协议必须在其职能范围之内；在某些情况下，还需获得上级机关或者立法者的补充授权，以补足其判断相关公共利益的“资格”。

（三）行政协议的标的合乎法定条件。具体而言，行政协议的标的不能伤害公共利益。“行政协议的标的不仅要合乎法律的强制性规定，还要审查其是否能与‘合同’概念本身相兼容”，换言之，并非所有的公共标的都可成为交易的对象。一般而言，对行政协议的标的有三点限制：不得约定将行政主体的高权权能转移给第三人；不得通过协议向相对人承诺在未来做出某个高权行为；对于法律法规明确要求通过高权方式做出的行政行为，不得通过订立行政协议的方式实施。

（四）行政协议的缔结符合法定程序。行政主体作出意思表示的内容及对合同相对人的选择，都必须通过法定程序来形成，以确保其真正地指向公共利益。概括而言，应采用公开透明、强制竞争的法定程序；具体包括招标投标程序、竞争性谈判程序、竞争性磋商程序等。

（五）行政协议的原因符合法定要求。行政主体作出意思表示的“原因”必须符合法定要求。这里的原因既包括对待给付，也包括协议背后的目的与动机。法国行政法官在2008年的一个判例中指出：“当一个行政协议缺乏原因或该行政协议以违法的原因为基础，此处的违法包括标的违法或当事人所追求之目的（but）违法，该协议应被宣告无效”。

二、法国行政协议的无效与撤销

行政协议的效力要件，是为了确保协议关系的严肃和合法。然而，任何微小的瑕疵都会导致协议的全部无效，这显然不利于协议关系的稳定，也不利于双方当事人的长久合作。

在2009年之前的行政协议司法实践中，若行政协议存在上述任何一方面的瑕疵，即便是很微小的瑕疵，比如意思表示不真实，行政法官也必须宣布协议无效，这样的诉讼被称为“协议无效性之诉”。而以2009年12月28日的“贝兹耶（Béziers）”案为转折，法国行政法开始逐步强化对协议安定性的保护。“协议无效性之诉”由此转变为“协议有效性之诉”，其主要有两点创新：

第一，赋予行政法官多元化的裁判方式。行政法官首先要综合考虑协议违法的严重程序，以及消灭协议效力可能给公共利益、第三人利益、相对人利益带来的伤害。权衡之后，再运用多元化的裁判方式，决定在多大程度上消灭协议的效力。具体而言，对于违法性较为轻微的，行政法官可以判决补正违法；对于违法性较为严重，且全部撤销协议会给公共利益造成严重伤害的，可以判决解除协议，即协议在未来失去效力，但过去的效力仍然保留；若仅有可分离的条款存在违法，可以判决仅撤销协议中违法的部分内容，而保留协议的整体效力；只有当违法性极为严重且完全无法补正时，行政法官才能判决全部撤销涉案行政协议。

第二，确立了“协议关系忠诚原则”。该原则源于善意履约原则，旨在保护协议的安定性。根据该原则，“协议一方当事人不能为了规避协议的义务而主张某种其在过去不可能不知晓并且在协议尚未妨碍到该当事人时其并未主张的合法性瑕疵。”这显然是为了避免当事人缺乏善意的行为肆意破坏协议关系的稳定。法国行政协议法律制度，始终在保障协议关系的合法性与维护协议关系的安定性之间寻求恰当的平衡。

（作者系法国波尔多大学公法学博士、清华大学公共管理学院助理教授，本文为作者在此次研讨会上的发言内容摘编）

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