PPP模式助推海绵城市建设

PPP模式助推海绵城市建设

■ 本报记者 昝妍

在2018海绵城市及水生态交流峰会上，国际水务智库GWI联合丹麦格兰富公司发布的《2018中国海绵城市建设白皮书》显示，中国有62%的城市遭受内涝问题的侵害，一到雨季就容易陷入暴雨频发、内涝横行的窘境。如何解决城市内涝问题？海绵城市建设被业内视为一种行之有效的办法。在巨大的资金需求下，仅仅依靠国家投入远远不够，借助社会资本的PPP模式被寄予厚望。

政策发力

何为海绵城市？即像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好“弹性”功能的城市。下雨时能够吸水、蓄水、渗水、净水，并在需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。通过将自然途径与人工措施相结合，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和良性水循环。

为了加快海绵城市建设，多部门出台一系列政策文件。2015年10月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，从总体要求、加强规划引领、统筹有序建设、完善支持政策、抓好组织落实等5部分部署推进海绵城市建设。

海绵城市建设是一个系统工程，需要大量资金投入。2014年12月，财政部出台《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，明确中央财政资金对30个试点海绵城市项目进行支持，“直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。”尽管首批海绵城市建设试点将至少获得财政补贴210亿元（按三年计算），但仍有800亿元的资金需要由各地政府自行承担，平均每个试点城市地方政府约承担50亿元的资金投入，这对各地政府财政仍是一笔不小的支出。因此上述通知中专门规定，“试点城市对采用PPP模式达到一定比例的，将按补助基数奖励10%。” “随着越来越多的PPP项目发布，可以预见，大多数海绵城市建设将引入PPP模式。” 光大水务法律顾问彭珮在接受记者采访表示。

引入PPP模式是常见选择

为何要将海绵城市建设引入PPP模式？中国财政学会PPP专业委员会常务委员、中国招标投标协会特许经营专业委员会副主任金永祥认为，运用PPP模式推进海绵城市的建设，一方面可帮助政府平滑财政支出，减轻财政压力；另一方面，引入社会资本可带来创新的设计理念及专业的建设运营能力，可有效改善基础设施品质、提升建设运营水平、提高公共服务使用效率。在有限的风险和成本内，实现基础设施及公共服务的有效供给，使得利用PPP模式实施海绵城市项目已经成为各地政府的常见选择。

几年来，我国海绵城市建设已经取得积极成效。在有效缓解城市内涝灾害方面，北京市按照海绵城市建设理念，对环路下凹式立交桥区进行改造，综合采取渗、滞、蓄、排等措施，提升桥区的排水防涝能力；在城市黑臭水体整治方面，常德市市区的穿紫河原来是一条黑臭河道，在采取综合调蓄、生态净化等海绵化措施后消灭了水体黑臭，大大改善了河道生态环境。

绩效考核指标有待更合理

尽管全国海绵城市建设开展得如火如荼，但有业内人士表示，部分海绵城市建设项目出现了“重工程、轻效果”的现象。尤其在绩效考核方面，存在各项指标权重不尽合理之处。

海绵城市PPP项目以新建项目为主，项目建设在总投资中占据较大比重，因而政府方出于传统工程项目思维会重视项目工程质量，加大建设期考核指标的权重，而忽略了将建设期考核与后期运维考核指标有机地结合。

另外，在PPP项目社会资本采购阶段，项目可行性研究报告已经编制完成并通过，社会资本难以就项目设计及后续运维经济性提出合理化建议。因此，为了降低自身风险、保障拿到项目施工利润并收回工程款，施工企业类社会资本往往通过施压等方式影响政府方决策，使后者在制定考核指标的过程中，重施工建设而轻项目运营维护。

北京清控人居环境研究院院长佟庆远认为，政府方应该对工程建设的有关要求反映在后续较长的运营维护考核中，驱使社会资本自发地更加注重项目建设质量。另外，海绵城市建设有很大的外部性，政府方与社会资本方需要合理分配项目风险。

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DBFO（设计-融资-建造-运营）和BOT（建设-运营-移交）是海绵城市项目公私合作主要运作方式。DBFO模式下，项目参与公司和当地政府授权部门联合建立PPP项目特许经营公司。社会资本需要负责项目的设计和融资等工作，并在政府部门授予的特许经营权下，完成项目建设招标及建成后运营等部分。待合作期满，工程的资产使用权和经营权按约定方式移交至政府制定机构或委托项目公私继续运营。BOT模式下，项目发起人通过投标从委托人手中获取项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地政府给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，将项目无偿地移交给政府。

DBFO和BOT模式下海绵城市相关项目的收入一般由项目运营收益（使用者付费）、政府购买及财政补贴三部分构成。理论研究表明，海绵城市收益存在明显的外部性，例如减少污染、补充地下水、地产升值、减少建设费用、增加就业等。因此政府购买服务项目是大部分海绵城市项目的非经营性项目主要收益来源。政府财政部门根据PPP项目协议约定，对照设定的绩效考核标准，按照“依效付费”的原则向项目公司按季度支付相关服务费，并根据运营维护期间的通货膨胀情况建立合理的价格调整机制，以应对未知的不可控制因素导致项目公司收益明显低于或高于预期的风险。关于项目运营收益部分，雨水集蓄利用、多功能调蓄公园、生态停车场等项目可提供新增水资源供给量、门票、停车收益等；沙坑、河湖水系的雨水功能性景观提升及生态修复工程，虽然不具备使用者付费基础，但此类改造工程可带动周边地价升值，政府可通过土地出让金收入逐年偿还社会资本金，并与社会资本共享土地增值收益。

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