【走进GPA（7）】出价结构

出价结构

宋雅琴

GPA各成员方的出价是由GPA附录1确定的谈判结构决定的，是申请方开始加入GPA谈判时提出的关于该协定适用范围和政府采购市场开放程度的方案。GPA附录1确定的出价结构包括采购实体、采购对象和门槛价等要素，这些要素决定了GPA的适用范围和成员方之间政府采购市场的开放程度。

采购实体

GPA规定，列入出价清单的采购实体分为3类：中央政府实体、次级中央政府实体和其他实体。其他实体是指受政府控制或影响的非政府机构实体。这3类实体清单分别以附录1第1、2、3附件的形式提出。

附件1：中央政府实体

中央政府实体包括中央政府的各类机构（立法机构、司法机构和行政机构等）及其部门。实际上，多数成员方都将其中央政府实体的大部分列入了实体清单。

附件2：次级中央政府实体

次级中央政府实体是指中央政府以下的区域性政府实体，包括联邦制国家的州政府和地方政府，单一制国家的地方政府。

对于这一级别的政府机构，成员方在列入实体清单时差别比较大。例如，在州一级采购实体方面，美国开放了50个州中的37个州，加拿大则完全没有开放其次级中央政府实体，日本将《地方自治法》规定的都、道、府、县和所有的政令指定都市全面列入附件2的开放清单。

附件3：其他实体

其他实体主要指受到政府控制或者影响，履行公共服务职能的采购实体，例如煤气、电力、水、气的生产和供应实体。在该附件中，各成员方列出的实体范围有很大区别。例如，欧盟成员国列入最多，韩国则未列入城市交通运营和机场设施供应，日本未列出城市交通运营、机场设施供应以及电力供应。日本列举了大量的其他领域的独立公共实体，包括日本国家旅游组织、日本进出口银行等，美国则将田纳西峡谷管理局和其他能源管理机构等资金完全自筹的联邦实体列入附件3中。

采购对象

GPA适用的采购对象，包括了货物、工程和服务。成员方在采购对象的分类中广泛使用联合国有关组织编写的《产品总分类》【即Central Product Classification (CPC) ，由联合国经济和社会事务部编写，为货物、服务等产品分类提供了一个框架，是国际贸易的基本工具之一】。出价和谈判中最为棘手的是工程和服务，附录1中单独设置附件4和附件5，分别用于确定工程和服务的范围。目前，货物采购的开放程度最高，除了GPA规定的例外事项，成员方基本上将各类货物都纳入了出价范围。对于不纳入的货物，则在注释中列出清单进行排除。服务的开放程度较弱，成员方多在附件中以肯定清单的方式列出愿意接受GPA约束的服务的种类，只有美国比较例外，是用否定清单的方式列举的。

门槛价

GPA的规则只适用于达到一定金额的采购合同，这一金额也被称为采购门槛价，门槛价以下的采购不受GPA规则的约束。总体来说，次级中央政府一级采购合同的门槛价高于中央政府一级，其他实体采购合同的门槛价又高于次中央级政府；工程采购合同的门槛价高于货物和服务采购合同。

目前，GPA门槛价的计量单位为特别提款权（即SDR，全称为Special Drawing Right）。SDR是国际货币基金组织于1969年创设的一种储备资产和记账单位，亦称“纸黄金”，最初是为了支持布雷顿森林体系而创设。最初每SDR被定义为0.888671克纯金的价格，也是当时1美元的价值。随着布雷顿森林体系的瓦解，现在SDR以美元、欧元、日元和英镑4种货币综合成为一个“一篮子”计价单位。

GPA没有对所有的成员方规定一个统一的采购限额。在实践中，附件1中央政府实体的货物和服务采购合同的限额，一般为13万SDR；附件2、附件3列举的实体货物和服务采购合同限额，各成员方有所不同，但总体上高于附件1；工程采购的最低限额为500万SDR。这样一来，各成员方政府采购市场的开放程度存在着差异。

出价原则

GPA在文本上确立了国民待遇原则和最惠国待遇原则作为政府采购市场开放的基本原则，其中以最惠国待遇原则作为成员方之间市场开放谈判的基础机制，但实际谈判过程中发挥决定性作用的却是互惠原则。最惠国待遇原则，是指一方对另一方做出的承诺将自动适用于其他所有的缔约方，该原则作为GPA一般原则中的第1项原则，十分醒目的规定于GPA修订本的第5条（普遍原则）第1款。然而，在第22条（最终条款）第21款有关“特定成员之间的互不适用”中又规定，“如果其中一成员在另一成员接受或参加本协议时不同意适用，则协议将在两个成员方之间互不适用”。这一规定为互惠原则的引入留下了制度空间。在现实中，大多数成员方都提出免除对那些没有同等开放采购市场的成员方相对应的开放义务。

在国际贸易关系中，互惠原则确立了两国间贸易对等的关系，而最惠国待遇原则则确立了多国间贸易均等的关系。在两国贸易的模型下，根据互惠原则，一国给与另一国的优惠待遇应获得对方同等的回馈，即A国给与B国某类商品x%的关税，则B国也将相应的给与A国该类商品同样的关税。在多国贸易的模型下，根据最惠国待遇原则，一国给与另一国的优惠待遇应立即、无条件的给与其他所有享受最惠国待遇的国家，即A国给与B国某类商品x%的关税，则该x%的关税将自动适用于C国出口至A国的这类商品，只要C国享受A国提供的最惠国待遇。可见，最惠国待遇保证了国际贸易市场的竞争机会均等，而互惠原则则忠于国际贸易市场的贸易利益对等。

研究GPA的学者在描述GPA的非歧视待遇原则时，均从GPA的文本出发，认为GPA是以最惠国原则为主，辅以互惠原则作为例外。实际上，GPA在确立开放范围时，要求缔约方根据双边谈判的结果确立出价范围，然后通过最惠国待遇机制将出价成果扩展到所有缔约方，但是，其他缔约方只有在对等出价的基础上才能获得最惠国待遇带来的优惠——这正是有条件最惠国待遇的典型适用。与GATT/WTO体系内将互惠的认定完全取决于缔约方的自我衡量不同，GPA对互惠的界定有着相对具体的范围。互惠原则的具体机制有两种，一种是部门对等，一种是商机对等。部门对等是指一成员方仅向那些已经向该方开放了相同部门或实体的成员方开放本国相对应的部门或实体。例如，如果A国不愿开放其电力部门的政府采购市场，则B国通常就会拒绝向A国开放本国电力部门的采购市场，即使A国承诺开放其他部门的采购市场；但B国电力部门的政府采购市场仍然向其他已开放电力部门的成员国开放。商机对等是指忽略部门开放的差异性，以开放部门所带来的商机为谈判基础。商机对等仅在欧盟与美国的政府采购谈判中运用过，当时，美国政府仅开放了50个州中的37个州，作为对等的出价，欧盟尽管开放了全部的次中央实体的货物采购，但拒绝开放这类实体的服务及工程采购。商机对等需建立在充分的市场调查和评估的基础上，因此应用的范围比较有限，是部门对等的补充机制。

诸边出价与双边出价

诸边谈判是由GPA所有成员方参加的谈判，谈判结果通过有条件最惠国待遇原则适用于所有成员方。而GPA成员方之间达成的双边协议是完全的互惠协议，不包含任何最惠国待遇原则的元素。换言之，GPA成员方之间通过双边谈判达成的协议仅适用于谈判双方，不会通过最惠国待遇原则扩展到GPA的其他成员方，无论其它成员方是否对等的开放本国市场。目前，在GPA项下有公开记录可循的双边互惠协议共有5个，分别是欧盟与美国在1993年和1995年达成的双边协议、瑞士与美国在1997年达成的双边协议、韩国与欧盟在1997年达成的协议以及以色列与欧盟在1997年达成的双边协议。（作者单位：清华大学公共管理学院）